Skip navigation

Cost Analysis Report (CA Drug Cost Analysis Study), SACP, 2006

Download original document:
Brief thumbnail
This text is machine-read, and may contain errors. Check the original document to verify accuracy.
SACPA COST ANALYSIS REPORT (First and Second Years) 
Prepared by:  UCLA Integrated Substance Abuse Programs 
1640 S. Sepulveda Blvd., Suite 200; Los Angeles, CA  90025­7535. 

Authored by: 
Douglas Longshore*, Ph.D. 
Angela Hawken, Ph.D. 
Darren Urada**, Ph.D. 
M. Douglas Anglin, Ph.D. 

Submitted to: California Department of Alcohol and Drug Programs 
Submission date:  March 13, 2006 

Acknowledgements:  Thanks are due to Kenneth Nyberg, Ph.D., California State University, 
Bakersfield, and to Elizabeth Evans, M.A., Bradley T. Conner, Ph.D., Michael Prendergast, 
Ph.D., and Yih­Ing Hser, Ph.D., UCLA Intergrated Substance Abuse Programs, 
for editorial review and commentary. 

*  Deceased December 30, 2005. 
**Comments or questions about this report can be submitted via email to:


EXECUTIVE SUMMARY .........................................................................................................3 
SACPA First Year Cost Analysis (Study 1) ......................................................................3 
SACPA Drug Treatment Participation Cost Analysis (Study 2) ........................................4 
SACPA Second Year Replication (Study 3) .....................................................................4 
Specific Sub­studies .........................................................................................................5 
Conclusions and Recommendations..................................................................................5 
Research Methods ............................................................................................................5 

SACPA COST ANALYSIS REPORT (First and Second Years) .................................6 
SACPA First Year Cost Analysis (Study 1) ......................................................................8 
SACPA Drug Treatment Participation Cost Ratios (Study 2)..........................................16 
SACPA Second Year Replication (Study 3) ...................................................................18 
High­Cost Offender Sub­study .......................................................................................20 
Adult Welfare Sub­study................................................................................................21 
CONCLUTIONS AND RECOMMENDATIONS .....................................................................21 
Conclusion 1:  SACPA substantially reduced incarceration costs....................................21 
Conclusion 2:  SACPA results in greater cost savings for some eligible offenders 
than for others.  ......................................................................................22 
Conclusion 3:  SACPA can be improved.  . ....................................................................22 
RESEARCH METHODS..........................................................................................................23 
Comparison Groups........................................................................................................24 
Rationale for Analytic Time Frames...............................................................................26 
Causal Inference.............................................................................................................27 
Costs Covered ................................................................................................................28 
Analytic issues ...............................................................................................................30 
Appendix A:  Research Questions .............................................................................................31 
Appendix B:  Expanded SACPA Evaluation Conclusions and Recommendations .....................33 
Appendix C:  Difference­in­Differences (DID) Hypothetical Example ......................................39 
Appendix D:  Historical Context of SACPA Implementation ....................................................41


The  California  Substance  Abuse  and  Crime  Prevention  Act  of  2000  (SACPA)  requires  that  an 
offender  convicted  of  a  nonviolent,  drug­related  crime  be  offered  probation  and  community­ 
based drug treatment in lieu of jail or prison.  UCLA conducted three studies assessing the cost 
implications and benefit­cost ratios of SACPA.  Each showed that SACPA yielded cost savings 
to  state  and  local  governments.  Study  1,  using a  before  SACPA  comparison  group  and  all 
first­year SACPA eligible offenders, found a net savings of $2,861 per offender (N=61,609), 
yielding a benefit­cost ratio of nearly 2.5 to 1 (i.e., $2.50 was saved for every $1 invested). 
Study  2  determined  that  SACPA  participants  who  completed  the  program  achieved  a 
benefit­cost  ratio  of  approximately  4  to  1  (i.e.,  “completers”  saved  $4  for  every  $1 
allocated).  Study 3 found that cost savings for the second year of SACPA were similar to 
Study 1, with a benefit­cost ratio of 2.3 to 1.  Three conclusions result from the cost analyses: 
SACPA substantially reduced incarceration costs; SACPA resulted in greater cost savings 
for  some  eligible  offenders  than  for  others;  and  SACPA  can  be  improved. 
Recommendations encompass actions within and across multiple areas:  Statewide collaboration 
and  coordination,  offender  eligibility  criteria  and  alternative  practices  for  high­cost  offenders, 
systems integration, criminal justice, drug treatment, and strategic planning. 
The California Substance Abuse and Crime Prevention Act of 2000 (SACPA) requires that 
offenders  convicted  of  a  nonviolent,  drug­related  crime  be  offered  community­based  drug 
treatment  and  probation  in  lieu  of  jail  or  prison.    Evaluation  reports on  the  first three  years  of 
SACPA have been produced. 1  To examine the cost offsets and the benefit­cost ratios of SACPA, 
three studies were conducted.  Study 1 assessed SACPA as a policy, regardless of the degree of 
offender participation.  Study 2 assessed variability of cost ratios in relation to offenders’ degree 
of  participation  in  drug  treatment  after  their  acceptance  of  SACPA  at  conviction.    Study  3 
compared  cost  estimates  from  the  first  to  the  second  year  of  SACPA.  All  studies  used  a 
comparison group taken from a period before SACPA was implemented.  An additional analysis 
examined the characteristics of high­cost offenders identified in SACPA. 
The analysis covered costs in eight areas.  Five of these were in criminal justice: jail, prison, 
probation,  parole,  and  arrests  and  convictions.    Two  were  social  service  areas:  drug  treatment 
and  healthcare.    One  additional  area  allowed  accrued  costs  to  be  reduced  by  taxes  paid  by 
offenders on earnings and purchases.  All studies used the “taxpayer perspective,” in which the 
focus is on costs to state and local governments.  Costs were adjusted to 2004 dollars using the 
consumer price index or, where appropriate, the medical price index. 
SACPA First Year Cost Analysis (Study 1) 
Study  1  found  a  benefit­cost  ratio  of  nearly  2.5  to  1,  indicating  that  $2.50  was  saved  for 
every  $1  allocated  to  fund  SACPA.    Across  the  8  areas  assessed,  SACPA  led  to  a  total  cost 
savings of $2,861 per offender over the 30­month follow­up period, representing a net savings to 
government of $173.3 million. 
Study 1 defined a SACPA­era group of 61,609 offenders that included all adults (age 18 or 
older)  who  were,  during  SACPA’s  first  year  (July  1,  2001,  to  June  30,  2002),  convicted  of  a 
SACPA­eligible offense with no concurrent offense or other circumstance that should have made 
them  ineligible.  The 30­month  follow­up period ended on or before December 31, 2004.  The 
comparison  group  (N=68,543)  consisted  of  all  adults  convicted  between  January  1,  1997,  and 

Longshore,  D.  et  al.,  (2005).  Evaluation  of  the  Substance  Abuse  and  Crime  Prevention  Act:  2004  Report.  Los 
Angeles:  UCLA  Integrated  Substance  Abuse  Programs;  Longshore,  D.  et  al.,  (2004)  Evaluation  of  the  Substance 
Abuse and Crime Prevention Act: 2003 Report; Longshore, D. et al., (2003) Evaluation of the Substance Abuse and 
Crime Prevention Act: 2002 Report.


June 30, 1998, of an offense for which they would have been SACPA­eligible with no concurrent 
offense  or  other  circumstance  that  should  have  made  them  ineligible.    The  follow­up  period 
ended on or before December 31, 2000.  Study 1 used 30­month pre­ (follow­back or baseline) 
and  post­  (follow­up)  periods 2  from  the  date  of  each  offender’s  conviction.  The  benefit­cost 
profile  of  SACPA  showed  cost  savings  for  prison  ($3,547  per  offender),  jail  ($1,531),  parole 
($221), and taxes ($59).  Higher SACPA costs accrued for probation ($198 per offender), arrests 
and convictions ($1,326), drug treatment ($743), and healthcare ($230). 
SACPA Drug Treatment Participation Cost Ratios (Study 2) 
Study 2 found that savings for drug treatment completers reflected a benefit­to­cost ratio of 
about 4 to 1, despite higher treatment costs for this group.  This indicates that approximately $4 
was saved for every $1 allocated to a treatment completer under SACPA.  Overall cost­savings 
per offender were more than twice as high for those who completed treatment ($5,601) compared 
with those who never entered ($2,468) or did not complete treatment ($2,386). 3 
Study 2 examined variation in cost ratios in relation to SACPA participation.  The study was 
based on the same SACPA population as  in Study 1  but excluded those offenders who refused 
diversion to SACPA.  Those who accepted the SACPA sentencing alternative were assessed  in 
three  groups:  (1) offenders  who  were  referred  to SACPA  but  did  not  enter  drug treatment,  (2) 
offenders  who  entered  but  did  not  complete  treatment,  and  (3)  offenders  who  completed 
treatment.  Like Study 1, Study 2 covered 30­month pre­ and post­periods from the date of each 
offender’s conviction. 
For  those  who  accepted  SACPA  but  did  not  enter  drug  treatment,  prison  savings  per 
offender were $2,459, compared to $4,058 for those with some treatment and $6,175  for those 
who completed treatment.  Jail  savings  followed  a similar pattern, $1,411, $1,822, and $2,372, 
respectively.    Parole  savings  were  relatively  equivalent  at  $211,  $245,  and  $225.    However, 
probation costs were higher at $111, $329, $336.  Drug treatment costs were higher for treatment 
non­completers  and  treatment  completers  at  $1,335  and  $2,027.    There  was  a  small  drug 
treatment  cost  reduction  for  those  who  did  not  enter  treatment  ($48).    Healthcare  costs  were 
higher with level of treatment participation at $154, $260, and $434.  Arrest and conviction cost 
increases were lower for treatment completers ($552) than for those who did not enter treatment 
($1,440) and for those who did not complete treatment ($1,859). 
SACPA Second Year Replication (Study 3) 
Using  12­month  pre­  and  post  periods,  the  benefit­cost  ratio  in  the  second­year  was  very 
close to the first­year at 2.1 to 1 for the first year and 2.3 to 1 for the second year.  The overall 
cost  savings  to  government  were  $2,280  per  offender  for  first­year  SACPA  offenders  ($140.5 
million in total) and $2,306 for second­year offenders ($158.8 million in total). 
Study 3 examined costs in SACPA’s first two years using each year’s total SACPA eligible 
population  (as  in  Study  1),  but  with  a  pre­  and  post­period  of  12  months.    Cost outcomes  and 
ratios were relatively stable across the two years.  Only a few differences occurred.  Prison cost 
savings were $1,879 for the first­year SACPA offenders and $1,826 for the second­year; jail cost 
savings were $1,555 and $1,211, respectively.  Arrest and conviction cost increases were lower 
for the second­year cohort ($313) compared to the first­year cohort ($555). 

Although  the  respective  meanings  are  the  same,  the  terms  pre­  and  post­  are  commonly  used  in  discussion  of 
experimental design; the terms follow­back and follow­up are typical in economic research; and the term baseline is 
used comparatively in reporting results.  UCLA used the terms as appropriate to the context within the report. 
Although  SACPA  offenders  who  received  some  drug  treatment  showed  reductions  in  prison  and  jail  time  over 
those who did not enter treatment, these savings were offset by treatment costs and somewhat higher rates of arrest 
and  conviction  in  the  follow­up  period.    When  only  criminal  justice  costs  are  considered,  the  cost  savings  are  as 
expected:  no treatment, least; some treatment, intermediate; completed treatment, most.


Specific Sub­studies: Findings 
High­cost  offenders.  UCLA  found  that  a  few  SACPA  offenders  (1.6%)  contributed  a 
disproportionate  share  of  criminal  justice  costs.    These  offenders  (N=1,010)  were  mostly 
composed  of  individuals  with  5  or  more  convictions  in  the  30­months  before  their  SACPA­ 
eligible conviction.  Their post­period crime costs were 10 times higher than those for the typical 
offender:  $21,175 versus $2,254, respectively. 
Adult welfare.  At the time of SACPA implementation, welfare reform was well underway 
in California.  Changes in beneficiary eligibility and duration of benefits were such that the adult 
welfare data could not be utilized in the econometric cost model.  A brief descriptive analysis of 
these data is provided in the main report. 
Conclusions and Recommendations 4 
Three conclusions result from the cost analyses:  SACPA substantially reduced incarceration 
costs:    From  the  perspective  of  state  and  local  government,  continued  funding  for  SACPA  is 
justified; SACPA resulted in greater cost savings for some eligible offenders than for others; and 
SACPA  can  be  improved.    The  savings  from  SACPA  are  largely  due  to  reductions  in  jail  and 
prison time.  Cost increases were primarily due to subsequent arrests and convictions and drug 
treatment.  Probation and parole cost changes were modest, as were increases in healthcare costs 
and contributions from taxable earnings. 
Briefly  stated,  recommendations  cover  six  areas,  requiring  the  involvement  of  multiple 
systems  and  agencies:    Statewide  collaboration  and  coordination,  offender  eligibility  and 
alternative procedures and practices for high­cost offenders, systems integration, criminal justice, 
drug treatment, and strategic planning.  Activities to achieve the following goals should yield a 
more  efficacious  program,  with  attendant  cost  benefits:    (1)  increased  collaboration  and 
coordination within and across state and county government, (2) improved system integration by 
all involved agencies within the counties, including greater utilization of probation and program 
urine  test  results;  (3)  more  attention  to  suitability  screening  for  and  higher  acceptance  and 
participation  rates  by  offenders  referred  to  drug  treatment  under  SACPA,  as  well  as  increased 
use  of  strategies  to  improve  offender  accountability;  (4)  improved  matching  of  severity  of 
dependence  to  intensity  of  services;  (5)  more  accessible  and  culturally  relevant  services  for 
special populations (e.g., those with psychiatric problems, minorities); and (6) more attention to 
continuity  of  care  and  treatment  aftercare  services.    The  Department  of  Alcohol  and  Drug 
programs should develop and implement a long­range strategic plan, guided by past and ongoing 
program experience and evaluation research, to improve SACPA in each successive year. 
Research Methods 
The cost analysis uses a regression­adjusted 5  d5ifferences­in­differences (DID) approach to 
estimate  cost  changes  under  SACPA.  Data  were  obtained  from  administrative  databases 
maintained by the relevant state agency.  The UCLA DID analysis compared the cost differences 
from  pre­  to  post­conviction  for  each  offender  in  SACPA  to  the  differences  observed  in  the 
comparison group.  The DID design  improves on prior studies  in the  following ways:  enables 
the  identification  of  changes  directly  attributable  to  the  law;  overcomes  concerns  of  potential 
biases  with  self­report  data  by  the  use  of  administrative  data;  and  uses  longer  baseline  and 
follow­up periods.  Overall, these improvements in design, analytic procedures, and data sources 
lend additional weight to the findings over other cost evaluation methodologies. 

See  also  main  report  and  Appendix  B,  where  more  extended  conclusions,  recommendations,  and  suggested 
strategies are discussed. 
Regression adjustment uses multivariate statistical techniques that minimize any spurious effects due to differences 
in sample composition or other possible covariates.


SACPA COST ANALYSIS REPORT (First and Second Years) 
In November 2000, California voters passed Proposition 36, which was enacted into law as the 
Substance  Abuse  and  Crime  Prevention  Act  of  2000  (SACPA).    SACPA  represented  a  major 
shift in criminal justice policy in California.  Under the law, adults convicted of nonviolent drug 
offenses  and  who  meet  SACPA  eligibility  criteria  can  be  sentenced  to  probation  with  drug 
treatment  instead  of  incarceration  or  probation  without  treatment.    Offenders  on  probation  or 
parole who committed nonviolent drug offenses or who violate drug­related conditions of their 
supervision can also receive treatment.  SACPA  legislation required that a public university  in 
California evaluate the effectiveness and financial impact of the programs funded pursuant to the 
requirements  of  the  act.  The  California  Department  of  Alcohol  and  Drug  Programs  (ADP), 
through  a  competitive  bid  process,  chose  the  University  of  California,  Los  Angeles,  (UCLA) 
Integrated Substance Abuse Programs to conduct the evaluation over a 5½­year period beginning 
January 1, 2001, and ending June 30, 2006.  Evaluation reports on the first three years of SACPA 
have been produced by UCLA. 6  This cost analysis is a critical portion of the evaluation. 
The purpose of the SACPA cost analysis was to examine costs as related to:  1) overall costs to 
state and local government for drug offenders eligible for SACPA; 2) cost patterns based on the 
degree  of  SACPA  participation  by  offenders;  and  3)  possible  changes  in  cost  outcomes  over 
SACPA’s first and second years.  Study 1 calculated the cost savings attributable to SACPA as a 
policy, that is, as a change in law that applied to all offenders throughout the state, regardless of 
the  degree  of  offender  participation.    Study  2  examined  variation  in  cost  ratios  in  relation  to 
offenders’ degree of participation  in SACPA.  This  study assessed cost outcomes  for offenders 
who  accepted  the  drug  treatment  option  at  conviction  (i.e.,  accepted  referral  to  the  SACPA 
program),  whether  they  complied  and  entered  drug  treatment,  and  whether  they  completed  the 
planned treatment duration.  A particular focus of Study 2 was the cost ratio for drug treatment 
completers.    Study  1  and  Study  2  were  based  on  SACPA’s  first­year  population  of  eligible 
offenders and covered a 30­month pre­, or baseline, period and a 30­month post­, or follow­up, 
period from the eligibility conviction.  Study 3 examined the potential change in cost estimates 
from  the  first  to  the  second  year  of  SACPA  to  assess  if  maturity  of  the  policy  and  its 
implementation  may  have  changed  cost  outcomes.    Study  3  used  a  pre­  and  post­period  of  12 
months.   All three studies used the  “taxpayer perspective,”  focusing on costs to state and  local 
governments.    Results  are  expressed  in  average  cost or  savings  per  offender.    Furthermore,  all 
costs were adjusted to 2004 dollars to allow standardization across multiple years. 
This report provides the essential findings and the resulting conclusions and recommendations of 
the three studies.  It also summarizes the complex analytic process undertaken to provide valid 
and consistent data, appropriate analysis, and suitable adjustments for the cost components under 
consideration.  The  analysis  was  originally  designed  to  cover  costs  in  10  areas.    Five  of  these 
were in criminal justice:  jail, prison, probation, parole, and arrests and convictions.  Four were 

Longshore,  D.,  Urada,  D.,  Evans,  E.,  Hser,  Y­I.,  Prendergast,  M.,  &  Hawken,  A.  (2005).  Evaluation  of  the 
Substance  Abuse  and  Crime  Prevention  Act:  2004  Report.  Los  Angeles:  UCLA  Integrated  Substance  Abuse 
Programs.  Longshore, D., Urada, D., Evans, E., Hser, Y­I., Prendergast, M., Hawken, A., Bunch, T., & Ettner, S. 
(2004). Evaluation of the Substance Abuse and Crime Prevention Act: 2003 Report. Los Angeles: UCLA Integrated 
Substance Abuse Programs.  Longshore, D., Evans, E., Urada, D., Teruya, C., Hardy, M., Hser, Y­I., Prendergast, 
M., & Ettner, S. (2003). Evaluation of the Substance Abuse and Crime Prevention Act: 2002 Report. Los Angeles: 
UCLA Integrated Substance Abuse Programs.


in  social  service  areas:  drug  treatment,  healthcare,  mental  health,  and  welfare.    One  additional 
domain assessed offender contributions to state and local government through taxes on earnings 
(income  tax)  and  purchases  (sales  tax).    However,  two  social  service  areas,  mental  health  and 
welfare, could  not be assessed under the analytic  design of the cost analysis due to insufficient 
data coverage over the time frame of the analysis (mental health) or because of competing policy 
changes that could not be disentangled from those of SACPA (i.e., welfare reform).  Hence, cost 
results  are  based  on  the  remaining  eight  areas.    The  savings  and  costs  profile  across  all  areas 
represents the net savings (or costs) that can be attributed to SACPA. 
SACPA was enacted into law by California voters as a statewide policy that changed the course 
of criminal justice processing for all eligible offenders, whether or not they chose to participate 
in the program.  The policy also affected all service entities that interact with the pool of eligible 
offenders.  The most rigorous and conservative scientific approach required the construction of a 
comparison group.  Since the most preferred study design was not possible, one in which similar 
offenders  are  randomly  assigned  to  either  SACPA  or  non­SACPA  interventions,  a  comparison 
group was constructed by selecting similar offenders convicted of SACPA­eligible crimes from a 
period  before  SACPA  was  implemented.    UCLA  compared  the  total  statewide  costs  for  drug 
offenders  eligible  for  SACPA  (N=61,609)  during  its  first  year  to  total  statewide  costs  for  a 
selected  comparison  group  of  drug  offenders  before  SACPA  was  initiated  (N=68,543). 7  The 
analytic  approach  used  is  a  significant  improvement  to  that  of  cost  studies  limited  to  single 
group,  pre/post­designs,  such  as  the  California  Drug  and  Alcohol  Treatment  Assessment 
(CALDATA)  and  the  California  Treatment  Outcome  Project  (CalTOP). 8  The  SACPA  cost 
analysis also improved on such studies by using official records for data sources, thus removing 
the need to rely primarily on subject self­report.  Finally, the study used lengthy pre­ and post­ 
periods, thus limiting the effects of “regression to the mean,” which can spuriously inflate post­ 
intervention benefits. 9 
The cost analysis is comprised of three studies.  Study 1 calculated the net savings (or costs) and 
benefit to cost ratio attributable to SACPA as a policy applied statewide to all eligible offenders. 
Study  2  examined  variation  in  cost  ratios  in  relation  to  offenders’  degree  of  participation  in 
SACPA.  A particular focus of Study 2 was the benefit to cost ratio for offenders who completed 
their SACPA drug treatment program.  Study 1 and Study 2 were based on SACPA’s first­year 
population  and  covered  a  30­month  pre­period  and  a  30­month  post­period  from  the  eligibility 
conviction.  Study 3 examined the  change  in  net savings (or costs) from the  first to the second 

While  the  comparison  and  SACPA  groups  had  different  sample  sizes,  these  were  utilized  only  to  obtain  per 
offender  costs  in  the  eight  areas.    Once  these  were  determined,  the  calculation  of  total  costs  was  rebased  to  the 
SACPA sample size. 
Gerstein  et  al.  (1994).  Evaluating  recovery  services:  the  California  Drug  and  Alcohol  Treatment  Assessment 
(CALDATA). California Alcohol and Drug Programs. 
Hser et al. (2005). The California Treatment Outcome Project (CalTOP) Final Report. UCLA Integrated Substance 
Abuse Programs. 
“Regression  to  the  mean”  refers  to  the  tendency  for  individuals  with  below  average  problems  and  costs  in  one 
period  to  have  more  problems  and  higher  costs  in  the  next  period,  and  vice  versa  for  those  with  above  average 
problems and costs.  Many individuals enter treatment when they have the most problems (Harwood et al., 2002). 
This is especially true for individuals entering treatment under a court mandate following a conviction.  It is quite 
possible that in the absence of the treatment intervention, the client would have improved on a number of outcome 
measures, i.e., part of the beneficial pre/post change would have been observed anyway.


year  of  SACPA  to  assess  if  maturity  of  the  policy  may  have  changed  cost  outcomes.    This 
analysis made it possible to more precisely compare each year’s costs to the $120 million annual 
allocation  provided  for  drug  treatment  and  other  services  by  SACPA. 10  Study  3  provides  a 
replication  of  the  first­year  analysis,  and  confers  greater  confidence  in  the  results  of  Study  1. 
However, since the second­year cohort was drawn from a more recent period than the first­year 
cohort,  there  was  a  shorter  time  period  available  for  follow­up.    Therefore,  Study  3  used  12­ 
month pre­ and post­periods before and after the SACPA eligible conviction in order to capture 
equal periods for comparison of the first­ and second­year SACPA offenders.  As noted earlier, 
all three studies used the “taxpayer perspective,” in which the focus is on costs to state and local 
governments.  All costs were adjusted to 2004 dollars using the consumer price index or, where 
appropriate, the medical price index. 11  Cost amounts have been rounded to the nearest dollar. 
The  findings,  conclusions  and  recommendations,  and  analytic  methods  are  summarized  in  this 
report  and  its  appendices.    Study  findings  are  presented  in  the  first  section,  followed  by 
conclusions and recommendations.  A final section describes the analytic design employed, the 
data utilized, and methodological techniques applied.  Four appendices supply pertinent detail. 
SACPA First Year Cost Analysis (Study 1) 
Study  1  compared  offenders  eligible  for  SACPA  to  a  before  SACPA­implementation group of 
offenders who  would have been eligible for SACPA under the law’s provisions. 12  The purpose 
of this analysis was to calculate the cost attributable to SACPA as a policy.  The SACPA group 
was  the  population  of  adults  (age  18  or  older)  who  were,  during  SACPA’s  first  year  (July  1, 
2001,  to  June  30,  2002),  convicted  of  a  SACPA­eligible  offense  with  no  concurrent  non­drug 
offense  or  other  circumstance  that  made  them  ineligible.    The  30­month  follow­up  period  for 
each  SACPA  offender  ended  on  or  before  December  31,  2004.    The  comparison  group 13  was 
drawn  from  a  population  of  adults  convicted  of  an  offense  for  which  they  would  have  been 
SACPA­eligible  had  they  been  convicted  after  SACPA  was  implemented  with  no  concurrent 
non­drug offense or other circumstance that would have made them ineligible.  This population 
of offenders was convicted between January 1, 1997, and June 30, 1998.  The 30­month follow­ 
up period for all comparison offenders ended on or before December 31, 2000, at least 6 months 
before  SACPA  may  have  begun  to  affect the  involved  systems.    Findings  covered  a  30­month 
pre­ and post­period beginning with the date of each offender’s conviction. 


The study conservatively assumes programmatic costs to be $117 million under SACPA, excluding $3 million of 
the $120 million annual allocation that was used to cover state­level administrative expenses. 
U.S.  Department  of  Labor,  Bureau  of  Labor  Statistics.    Consumer  Price  Index:  1913­2005,  [data  file]. 
Washington, DC: 
Offenders  were  drawn  from  official  California  Department  of  Justice  records  on  arrests  and  convictions  with 
subsequent  computerized  eligibility  screening.    These  numbers  are  larger  than  those  estimated  in  prior  reports, 
which  were  obtained  from  stakeholder  surveys  or  the  centralized  SACPA  Reporting  Information  System  (SRIS) 
derived from county inputs. 
Because the comparison group was, of necessity, drawn from a different period of time, it is technically known as 
a time­lagged comparison group.


This  section  first  reports  the  difference­in­differences,  or  DID,  calculated  as  the  difference 
between (1) the SACPA group’s pre­conviction and post­conviction difference  in costs and (2) 
the  comparison  group’s  pre­conviction  and  post­conviction  difference  in  costs  (see  Research 
Methods).  This yields a DID average cost per offender in each cost area.  Later, the cost profile 
of SACPA­related costs or savings across all eight areas is reported. 
Cost per offender 
The estimates  below reflect regression adjusted average 14  (mean) savings or costs per offender 
for the total comparison and SACPA groups in each cost category. 15  Costs were calculated based 
on actual events, as captured in state administrative data bases, multiplied by the costs associated 
with the event, as determined from actual data or from published sources. 
The figures report costs in the pre­, or baseline, period, costs in the post­, or follow­up, period, 
differences  from  pre­  to  post­  for  each  group,  and  the  DID  between  groups  (costs  are  positive 
numbers and savings are negative numbers).  Because the number of jail and prison days served 
by SACPA offenders was similar to the full census of a mid­size facility, the average cost of a 
jail  or  prison  day  was  used  rather  than  the  marginal  cost.    The  full  assumptions  and  statistical 
techniques underlying these estimates are provided in the Research Methods section. 
Prison incarceration costs are shown in Figure 1.  Cost per offender increased by $2,390 over a 
30­month baseline (pre­) period for the SACPA group and by $5,937 for the for the comparison 
group,  which  led  to  a  DID  prison  cost  savings  of  $3,547  during  SACPA.    This  indicates  that 
prison costs in California was $3,547 lower per offender for the follow­up 30­month period than 
what would  have  been expected had SACPA  not been  implemented.  For the 61,609 offenders 
eligible  for  SACPA  in  its  first  year,  the  total  savings  to  the  state  in  prison  costs  were  $218.5 


Cost distributions were not normally distributed, so the average cost in each category was above the median cost 
due  to  a  relatively  small  number  of  offenders  with  very  high­cost  events  (e.g.,  armed  robbery).    However, 
government pays such costs and using the average cost better captures their cost consequences. 
These  are  the  covariance­adjusted  values  obtained  by  using  multivariate  regression  techniques  on  offender 
characteristics and contextual trends in the larger society (see Research Methods).  Totals and differences reported 
here may differ slightly from what a reader may compute from other reported numbers due to rounding.


Figure 1.  Prison Costs 


Dollars per offender 









DID = ­$3,547 


Notes: Data for number of days served in prison are from the Offender­Based Information System.  Cost of 
a prison day ($84.74) was obtained from the California Department of Corrections (2005). 

Jail  incarceration  costs  are  shown  in  Figure  2.    Cost  per  offender  increased  by  $1,500  over 
baseline  during  SACPA  and  by  $3,031  for  the  comparison  group,  a  DID  jail  cost  savings  of 
$1,531.   This  indicates  that  jail  costs  under  SACPA  was  $1,531  lower  per offender  during  the 
30­month  follow­up  period  than  would  have  been  expected  in  the  absence  of  SACPA.    Total 
savings in jail costs to counties for first­year SACPA offenders were $94.3 million. 
Figure 2.  Jail Costs 


Dollars per offender 









DID = ­$1,531 


Notes:  Data  for  number  of  days  sentenced  to  jail  are  from  Department  of  Justice’s  Automated  Criminal 
History System.  The 2005 ADP County Survey was used to adjust to actual days served.  Cost of a jail day 
was obtained by county from the County Survey and the 2003 California Board of Corrections Survey.


The cost of probation supervision is shown in Figure 3.  Cost per offender increased by $1,399 
over  baseline  during  SACPA  and  by  $1,201  for  the  comparison  group,  which  led  to  a  DID 
probation  supervision  cost  increase  of  $198.    This  result  indicates  that  probation  costs  under 
SACPA were $198 higher per offender for the 30­month period than would have been expected 
in the absence of SACPA.  Total additional cost to the counties for probation was $12.2 million. 
Figure 3.  Probation Costs 


Dollars per offender 







DID = $198 

Notes:    Data  for  number  of  days  on  probation  is  from  sentencing  records  in  Department  of  Justice 
Automated Criminal History System.  Cost of a probation day was obtained by county from the 2005 ADP 
County Survey. 

The cost of parole supervision is shown in Figure 4.  Parole cost per offender increased by $39 
over baseline during SACPA and by $260  for the comparison group, a DID parole  supervision 
cost  decrease  of  $221.    This  indicates  that  parole  costs  under  SACPA  were  $221  lower  per 
offender for the 30­month period than what would have been expected in the absence of SACPA. 
This difference was expected, given the  lower  number of prison days (see  Figure 1)  served  by 
SACPA offenders.  Parole cost savings to the state under SACPA were $13.6 million.


Figure 4.  Parole Costs 


Dollars per offender 









DID = ­$221 

Notes: Data for number of days on parole is from sentencing records in Department of Justice Automated 
Criminal History System.  Cost of a parole­day ($9.21) is from the California Department of Corrections 

Arrests and Convictions 
Arrest and conviction costs are shown in Figure 5.  Although arrest and conviction costs dropped 
for  both  groups  in  the  follow­up  period, they  did  not  drop  as  much  for  the  SACPA  group.   In 
large part this was due to the greater amount of time that offenders in the comparison group were 
"off  the  street"  during  the  follow­up  period  due  to  incarceration. 16  Since  offenders  who  are 
incarcerated are unavailable to be re­arrested in the community, these differences in street time 
would  be  expected  to  reduce  re­arrests  and  convictions  to  a  greater  degree  in  the  comparison 
group than  in the SACPA group. 17  Further analysis determined that a disproportionately  large 
share of criminal justice costs was created by 1.6% (N=1010) of SACPA­eligible offenders (see 
Figure  13  and  High­Cost  Offender  Sub­study  for  further  details).  Costs  for  offenders  in  this 
subgroup were 10 times ($21,175) higher than those for the typical (median) offender ($2,254). 
Costs per offender decreased  by $286 relative to baseline  levels during SACPA and  by $1,612 
for the comparison group.  DID arrest­and­conviction costs were $1,326 higher for the 30­month 
period than what would have been anticipated had SACPA not been implemented, resulting in a 
total increase of $81.7 million in criminal justice processing costs. 


In  the  30­month  follow­up  period,  71.2%  of  the  comparison  group  had  jail  time  compared  to  58.9%  of  the 
SACPA group.  Likewise, 28.2% served prison time compared to 23.3% for the SACPA group.  The SACPA group 
also experienced shorter stays when incarcerated. 
Every  judicial  decision  to  place  an  offender  on  probation  contains  a  degree  of  risk  that  reoffending  in  the 
community  will occur.  This is also true when inmates are paroled.  In general, any population of  offenders under 
legal supervision has rates of reoffending that increase in proportion to time on the street.  For example, nationwide 
55%  of  parolees  and  40%  of  probationers  re­offend  at  a  level  that  places  them  into  custody  (November  2005. 
Bureau of Justice Statistics Bulletin.  U.S. Department of Justice, Office of Justice Programs).  Many policy studies 
regarding the benefit cost of incarceration have been conducted to assess the “balance point” between the high cost 
of incarceration versus the greater risk of reoffending under lower­cost community supervision


Figure 5.  Arrest and Conviction Costs 




Dollars per offender 






DID = $1,326 





Notes:  Numbers  of  arrests  and  convictions  are  from  sentencing  records  in  the  Department  of  Justice 
Automated  Criminal  History  System.    Costs  for  crime  were  adjusted  from  Miller  &  Cohen  (1996)  and 
French et al. (2006). 

Drug Treatment 
Drug treatment costs are shown in Figure 6.  Cost per offender increased by $1,131 over baseline 
for  the  SACPA  group  and  by  $368  for  the  comparison  group,  a  DID  increase  of  $743  per 
offender,  resulting  in  $45.8  million  more  in  treatment  costs  than  would  have  occurred  without 
Figure 6.  Drug Treatment Costs 


Dollars per offender 









DID = $743 


Notes: Data for number of days in drug treatment, by modality, are from the California Alcohol and Drug 
Data System (CADDS).  Per­diem treatment costs are from Ettner et al. (2005) adjusted to 2004 dollars. 

Healthcare costs are shown in Figure 7.  Greater access to drug treatment was associated with a 
greater utilization of healthcare (see also Study 2).  Costs per offender increased by $648 for the 
SACPA group and by $418 for the comparison group.  Such costs were $230 higher per offender


for  the  30­month  follow­up  period  than  would  have  been  anticipated  had  SACPA  not  been 
implemented.  Healthcare costs to the state increased by $14.2 million under SACPA. 
Figure 7.  Healthcare Costs 


Dollars per offender 











DID = $230 

Notes: Data for health costs are from DHS Medi­Cal/Medicaid files. 

Income and Sales Tax 
Taxes  received  by  government  are  shown  in  Figure  8.    Tax  receipts  declined  by  $149  for  the 
SACPA group and by $208 for the for the comparison group.  This resulted in a DID increase in 
taxes  collected  under  SACPA  of  $59.    A  total  of  $3.6  million  was  received  by  the  state  and 
county governments for taxes paid on income and purchases. 
Figure 8.  Taxes Paid 

Dollars per offender 











DID = $59 

Notes:  Data on earnings was obtained from EDD.  Taxes were computed using California tax tables and 
were adjusted to 2004 dollars.  Values reported reflect estimates of income taxes and sales taxes paid.


In both groups, earnings fell immediately in the first quarter following the eligible conviction but 
increased in the quarters that followed.  For the comparison group, the reduced earnings can be 
explained  by  increased  incarceration  and  therefore  fewer  days  available  for  work.    For  the 
SACPA group, the initial reduction in earnings is attributed to offenders being in treatment. 
SACPA Overall Cost­Offsets 
Figure 9 shows a summary of SACPA DID costs over all areas examined.  The zero­line can be 
interpreted as cost­neutral.  Any bar above the line represents a cost increase and any bar below 
the  line  represents  a  cost  savings.    There  was  a  total  DID  cost  savings  of  $2,861  per  offender 
under  SACPA  over  the  30­month  follow­up  period 18 ,  resulting  in  a  total  cost  savings  to 
government of $173.3 million. 
Figure 9.  DID Cost Summary for Study 1 


Dollars per offender
Dollars per offender 














Arrest and  Treatment 


Study  1  allowed  the  calculation  of  a  total  DID  cost  for  the  population  of  61,609  offenders  in 
SACPA’s first year.  Before turning to the calculation of the benefit­cost ratio, it must be noted 
that the initial year required a massive ramp­up effort on the part of the involved county systems. 
The  expansion  of  existing  provider  contracts  and the  development  and  award of  new  contracts 
was,  in  many  cases,  a  lengthy  process.    In  addition,  during  this  year,  state  and  county 
governments were coping with the overall  budget constraints of a  faltering economy.  In some 
counties, non­recurring funds were used in ways that allowed savings to accrue in the allocated 
SACPA funds.  These savings could then be carried forward into future years.  In the first year of 
the  study,  55  of  the  58  counties  reported 19  a  total  expenditure  of  SACPA  funds  of  about  $85 
million, an amount less than actually spent.  Using this figure would have produced a spuriously 
high  benefit­cost  ratio  for  the  first  year.    Accordingly,  UCLA  used  an  estimate  of  SACPA 
operation  costs  ($120  million  less  $3  million  used  for  state  administrative  costs)  as  a 
conservative  estimate  of  expenditures  (a  figure  that  stabilized  in  the  subsequent  years  of 
To determine the benefit­cost ratio per offender for the first year, total costs over the 30­month 
period  (expressed  as  a  negative  number,  which  represents  savings)  are  multiplied  by  the  total 
number of offenders convicted of a SACPA­eligible offense during the first year of SACPA (N = 

Most of these savings accrued in the first 12 months of this period, although savings continued to accrue over the 
remaining 18 months of the 30­month period.  See results of Study 3. 
Figures cited are from the SACPA Reporting Information System (SRIS). 


61,609). 20  From  this  total,  the  $117  million  actually  allocated  for  programmatic  costs  is 
subtracted  to  avoid  “double”  counting  costs  that  had  already  been  paid  for  via  SACPA 
expenditures ($120 million less the $3 million used in SACPA administration).  In other words, 
operation  costs  are  a  credit  to  the  numerator  since  counties  were  paid  this  amount  to  offset 
SACPA costs.  The resulting sum is divided by the $120 million allocated for first­year SACPA 
costs.    In  brief,  the  benefit  cost  ratio  reported  is  the  total  savings  net  of  programmatic  costs 
derived from SACPA, divided by the $120 million allocation. 21 
For  Study  1,  UCLA  estimated  a  benefit­cost  ratio  of  2.44:1,  indicating  that  nearly  $2.50  was 
saved under SACPA for every $1 allocated to fund the program. 
SACPA Drug Treatment Participation Cost Ratios (Study 2) 
Prior  UCLA  reports  (see  Footnote  1)  indicated  that  in  its  first  and  second  years,  85%  of 
offenders  who  accepted  SACPA  reported  for  assessment.    Of  these,  almost  equal  percentages 
entered  drug  treatment,  69%  and  71%  respectively.    Of  those  entering  treatment,  a  little  over 
34%  in  each  year  completed  their  required  treatment  as  reported  to  the  statewide  database  on 
drug  treatment  admissions  and  discharges.    As  noted  in  the  earlier  reports,  these  show­  and 
completion­rates conform to the general literature concerning the treatment of substance abusing 
Study 2 examined variation in cost ratios in relation to level of SACPA participation.  The study 
was based on the population of adults (age 18 or older) who, during SACPA’s initial year (July 
1,  2001,  to  June  30,  2002),  participated  in  SACPA—that  is,  those  who  accepted  a  SACPA 
referral.    The  population  was  broken  into  three  groups:  (1)  offenders  who  were  referred  to 
SACPA  but  did  not  enter  drug  treatment,  (2)  offenders  who  entered  but  did  not  complete 
treatment,  and  (3)  offenders  who  completed  treatment.    Like  the  first  study,  this  second  study 
covered 30­month pre­ and post­ periods beginning with the date of each offender’s conviction. 
Figure 10 provides a summary of cost­offsets by treatment status.  The zero­line is interpreted as 
cost­neutral.    Any  bar  above  the  line  represents  a  cost  increase  and  any  bar  below  the  line 
represents a cost savings. 
Drug  treatment  participation  was  strongly  associated  with  reductions  in  incarceration  costs 
relative to the comparison group costs.  Prison costs were $2,459 lower for offenders who never 
entered treatment, $4,058 lower for individuals who entered but did not complete treatment, and 
$6,175 lower  for offenders who completed treatment than what would have  been expected had 
SACPA not been implemented. 


Earlier UCLA reports estimated the number of  eligible offenders from the Stakeholder Survey  for the first year 
and from the SACPA Reporting Information System (SRIS) for the second (reported by county lead agencies).  The 
cost analysis improved on these estimates by using Department of Justice official records. 
SACPA  programmatic  costs  are  first  subtracted  from  the  numerator  to  avoid  double  counting  of  costs.    The 
savings ratio is: Ratio = ((S * N) – P)/A; where S = average savings per offender expressed as a negative amount; N 
=  number  of  SACPA  eligibles;  P  =  programmatic  costs  (note  that  it  too  becomes  a  negative  number  when 
subtracted); A = SACPA allocation.


Jail  costs were $1,411 lower  for offenders who never entered drug treatment, $1,822 lower for 
individuals  who  entered  but  did  not  complete  treatment,  and  $2,372  lower  for  offenders  who 
completed treatment. 
Probation costs were $111 higher  for offenders who  never entered drug treatment, $329 higher 
for individuals who entered but did not complete treatment, and $336 higher for offenders who 
completed treatment. 
Figure 10.  DID Cost Summary by Drug treatment Status 

Dollars per offender 
Dollars per offender 


Arrest & 
Arrest & 
Conviction  ment 





No treatment 
No treatment 






Some treatment 
Some treatment 






Completed treatment 
Completed treatment 







No treatment 
No treatment 

Some treatment 
Some treatment 















Completed treatment 
Completed treatment 

Parole  costs  were  $211  lower  for  offenders  who  never  entered  drug  treatment,  $245  lower  for 
individuals  who  entered  but  did  not  complete  treatment,  and  $225  lower  for  offenders  who 
completed  treatment.    Note  that  there  is  little  variation  from  the  full  SACPA  population 
reduction in parole costs, at $221 per offender, reported in Study 1 (see Figure 4). 
Arrests and Convictions 
Arrest and conviction costs were $1,440 higher for offenders who never entered drug treatment, 
$1,859 higher for individuals who entered but did not complete drug treatment, and $552 higher 
for offenders who completed treatment.  UCLA found that SACPA offenders who did not report 
for  treatment  were  mainly  of  two  types:    offenders  with  low  numbers  of  prior  arrests  and 
convictions and offenders with high numbers of prior arrests and convictions.  The former group 
may  have  felt  themselves  to  be  only  recreational  users  and  believed  they  did  not  require 
treatment.    The  latter  group  may  have  chosen  not  to  participate  in  treatment  in  the  belief  that 
sanctions  from  the  criminal  justice  system  were  too  unlikely  or  too  distant  to  hold  them 


Drug treatment 
As  expected,  drug treatment  costs  were  higher  depending  on  level  of  participation.    Treatment 
costs were $1,335 higher for those who entered but did not complete treatment and $2,027 higher 
for  those  who  completed  treatment.    Those  who  did  not  enter  treatment  had  a  $48  lower 
treatment cost. 
Individuals  in  treatment  are  more  likely  to  seek  out  care  for  other  health  needs.    State­funded 
healthcare  costs  were  $154  higher  for  offenders  who  never  entered  treatment,  $260  higher  for 
individuals  who  entered  but  did  not  complete  treatment,  and  $434  higher  for  offenders  who 
completed treatment. 
Taxes Paid 
There was a slight increase in tax revenues collected related to drug treatment participation under 
SACPA.   Tax revenues were $45 higher for offenders who never entered treatment, $44 higher 
for those who did not complete treatment, and $177 higher for those who completed treatment. 
Total Cost­Offset by Drug treatment Status 
Total costs saved were $2,468 for offenders who were referred to SACPA but never entered drug 
treatment, $2,386 for individuals who did not complete treatment, and $5,601 for offenders who 
completed treatment.  Treatment and new arrests and convictions costs constituted a major part 
of cost increases, whereas total costs savings were driven largely by savings in incarceration (jail 
and  prison)  costs.    While  prison  and  jail  costs  were  reduced  under  SACPA  for  those  never 
treated, these savings were offset by higher arrest and conviction costs in the post­period for this 
group.  Incarceration savings were even higher for the some treatment group, but were offset by 
an increase in arrest and conviction costs and in higher treatment costs. 
Cost Comparison 
Average cost­savings per offender were more than twice as high for those who completed drug 
treatment compared with those who never entered or did not complete treatment.  For treatment 
completers,  the  cost  savings  reflect  a  benefit­to­cost  ratio  of  about  4:1,  indicating  that 
approximately $4 was saved under SACPA for every $1 allocated to a treatment completer.  Two 
methods were applied  for sensitivity analysis of this result; one resulted  in a ratio of 3.9:1, the 
other  3.8:1.    Notably,  although  SACPA  offenders  who  received  some  treatment  showed 
reductions  in  prison  and  jail  time  over  those  who  did  not  enter  treatment,  these  savings  were 
offset by treatment costs and somewhat higher rates for arrests and convictions in the follow­up 
period.  When only criminal justice costs were considered, the cost savings were as expected:  no 
drug treatment, least; some treatment, intermediate; completed treatment, most. 
SACPA Second Year Replication (Study 3) 
Study 3 examined costs in SACPA’s first and second years and compared costs in each of those 
years to the $120 million annual allocation.  Here, costs in SACPA’s first year were based on the 
first­year SACPA­eligible population (N=61,609), but the  baseline and  follow­up periods were 
restricted to 12 months.  Costs in SACPA’s second year were based on the second­year SACPA­ 
eligible population (N=68,883) and a baseline and follow­up period of 12 months.


Figure 11 provides a  summary of costs per offender during the 12­month follow­up of the  first 
two SACPA years.  UCLA found a slight decline (1.5%) in the total cost per offender in the post­ 
period in the second year of SACPA.  This decrease was largely attributable to a 6% decrease in 
arrest and conviction costs for offenders during SACPA’s second year. 
Figure 11:  Summary of Post­SACPA Costs for Year 1 and Year 2 Offenders 22 

Dollars per offender 










Arrest & 




Year 1 









Year 2 









Year 1 

Year 2 

The estimates for first year and second year SACPA offenders are not directly comparable.  The 
comparison  group  and  the  first  year  SACPA  offenders  both  experienced  pre­periods  with  no 
SACPA policy in effect.  However, the second year SACPA offenders have a pre­period during 
the SACPA era.  Nonetheless, the findings  in  Figure 11 show that average offender costs were 
very similar across the two years when restricted to equal periods of time for both years. 
The DID estimates are provided in Figure 12.  The zero­line is interpreted as cost­neutral:  Any 
bar above the line represents a cost increase and any bar below the line represents a cost savings. 
Figure  12  is  not  directly  comparable  to  Figure  9,  which  captured  a  30­month  period.  Overall 
cost savings  in  both  years were  nearly  identical at $2,300 per offender.  The  higher  number of 
offenders who were identified as SACPA­eligible in the second year (N=68,883), as opposed to 
the first year (N=61,609), meant somewhat higher total savings to government ($158.8 million) 
in SACPA’s second year than in its first year ($140.5 million).  The benefit to cost ratio for the 
first year was 2.2 to 1, indicating that $2.20 was saved by government for each dollar spent on 
SACPA,  and  2.3  to  1  for  the  second  year,  indicating  an  additional  $0.10  was  saved  for  each 
dollar spent.  (However, this slight increase in the benefit cost ratio cannot be considered a trend; 
more years of cost data would be necessary to define any such changes as a trend.) 

For  Study  3,  tax  information  was  not  available  for  second  year  SACPA  offenders  due  to  delays  in  data 
procurement.  Since contributions from taxes received by state and local governments were minimal in Study 1 and 
Study 2, their inclusion here would not have altered results. 


Figure 12.  DID Cost Summary by SACPA Year 

Dollars per offender 




Year 1 




Year 2 




Arrest & 














Year 1 

Year 2 


High­Cost Offender Sub­study 
In  examining  factors  contributing  to  cost,  UCLA  found  that  a  small  percentage  of  SACPA­ 
eligible offenders contributed a disproportionate share of criminal justice costs.  As the number 
of  prior  convictions  increased  (0  through  5  or  more),  criminal  justice  costs  in  the  follow­up 
period  also  increased  for  prison,  jail,  and  arrests  and  convictions.    This  was  true  for  both  the 
comparison and SACPA groups.  The greatest increase in costs occurred between the group with 
4  prior  convictions  and  those  with  5  or  more.    UCLA  chose  this  “break  point”  for  group 
classification.  Those with five or more convictions in the 30­month period before their SACPA­ 
eligible  convictions,  constituting  1.6%  (N=1,010)  of  the  SACPA  group,  had  post­conviction 
crime  costs  in  the  30­month  follow­up  period  10  times  higher  than  the  typical,  or  median, 
SACPA offender:  $21,175 versus $2,254, respectively.  Figure 13 demonstrates this difference. 
Figure 13.  Relative Costs for High­rate Offenders (1.6%, N=1,010) 

Dollars per offender 



Typical Off ender 

5+ Prior Convictions 


Adult Welfare Sub­study 
Statewide  data  was  made  available  to  UCLA  for  welfare  from  the  California  Department  of 
Social Services.  Importantly  in regard to the SACPA  benefit­cost analysis, the welfare  system 
changed  dramatically  over  the  period  of  the  evaluation,  with  major  changes  in  eligibility, 
benefits,  and  duration.  There  was  rapid  decline  in  welfare  caseloads  after  1996.    The  average 
annual caseload fell by more than 10% per year between 1997 and 2000.  The caseload decline 
began slowing around 2000 (6.7% decrease in 2001 and a 2.2% decrease in 2002). 24 
Such  changes  limited  UCLA’s  use  of  this  data,  especially  since  the  effects  of  welfare  reform 
made  the  data  unamenable  to  identifying  effects  attributable  to  SACPA.    Analysis  of  the 
available data revealed that only about 10% to 13% of each  sample (comparison and SACPA) 
could  be  identified  as  having  received  welfare  in  either  the  30­month  baseline  or  follow­up 
periods.    The  change  from  baseline  to  follow­up  periods  in  the  comparison  group  showed  a 
25.6% drop in recipients and a 38% duration reduction in benefit time.  For SACPA, there was a 
38.2% drop in recipients and a 26% duration reduction.  There is no practical analytic method to 
separate the known effects of welfare reform from the potential effects of SACPA. 
The conclusions and recommendations of the UCLA evaluation of SACPA are presented in this 
section. 26  Three  major  conclusions  can  be  drawn  from  the  UCLA  evaluation  of  SACPA:    (1) 
SACPA substantially reduced incarceration costs; (2) SACPA results in greater cost savings for 
some  offenders  than  for  others,  and  (3)  SACPA  can  be  improved.    From  these  conclusions, 
specific  recommendations  are  drawn.    Each  recommendation  encompasses  goals  that  require 
attention  at  multiple  levels,  including:    Statewide  collaboration  and  coordination,  offender 
eligibility and alternative strategies for high­cost offenders, systems integration, criminal justice, 
drug treatment, and strategic planning. 
Conclusion 1:  SACPA substantially reduced incarceration costs.  Based on costs incurred by 
offenders  who  were  eligible  for  SACPA  participation  during  its  first  year  of  implementation, 
SACPA’s  overall  benefit­to­cost  ratio  was  nearly  2.5  to  1  over  a  30­month  follow­up  period, 
resulting in $173.3 million in net savings to the state and local governments.  Over a 12­month 
follow­up period, SACPA’s overall benefit­to­cost ratio was 2.2 to 1 in its first year and 2.3 to 1 
in its second year. 
Recommendation  1.1:    From  the  state  and  local  government  perspective,  continued 
funding of SACPA is justified. 

California Department of Social Services, 2004. 
Additional, more detailed recommendations that provide suggestions for resources and mechanisms of action are 
contained in Appendix B. 
The evaluation of SACPA required a diverse and detailed methodological approach.  UCLA made extensive use 
of administrative databases on criminal history, substance abuse treatment, healthcare, and employment outcomes. 
In addition, throughout the evaluation, UCLA sought the expert counsel of the Evaluation Advisory Group (EAG), 
the  views  of  the  Statewide  Advisory  Group  (SAG)  and  the  County  Alcohol  and  Drug  Program  Administrators 
Association of California (CADPAAC), and the input of the Department of Alcohol and Drug Programs (ADP).


Recommendation 1.2:  ADP should have statutory authority and responsibility to develop 
a  strategic  plan  for  the  ongoing  operation  and  continual  improvement  of  SACPA.    Attendant 
evaluation  should  encompass  continuous  and  timely  feedback  processes  to  stakeholders,  the 
Governor’s Office, and the Legislature. 
Conclusion 2:  SACPA  results in greater  cost  savings for some eligible offenders than for 
others.  In particular, drug treatment completers had a benefit­to­cost ratio of 4 to 1, a savings of 
$5,601 per offender.  In addition, UCLA found that the typical SACPA offender (at the median 
level  in  the  cost  distribution)  had  no  convictions  in  the  30  months  following  their  SACPA­ 
eligible  conviction.    In  contrast,  offenders  with  5  or  more  convictions  in  the  30­month  period 
prior to their SACPA­eligible conviction produced costs 10 times higher than those of the typical 
Recommendation  2.1:    SACPA  criteria  should  be  modified  so  that  offenders  with  high 
rates  of  prior  non­drug  convictions  (e.g.,  5  or  more  prior  convictions  over  the  prior  3  years) 
would be placed into more controlled settings, including, but not limited to, residential treatment 
or prison­ or jail­based treatment programs. 
Recommendation  2.2:    Eligible  offenders  with  high  drug  severity  (e.g.,  histories  of 
serious  or  lengthy  use)  should  receive  greater  criminal  justice  supervision  (e.g.,  drug  court 
management) and more intense drug treatment services (e.g., residential or day treatment). 
Conclusion  3:    SACPA  can  be  improved.  UCLA  found  that  assessment  rates  were  better  in 
counties  where  assessment  units  or  centers  were  located  in  or  near  the  court,  where  offenders 
were allowed more days to report for assessment, and where assessment and treatment placement 
occurred  in  a  single  visit.    Further,  assessment  and  treatment  “show”  rates  were  higher  in 
counties  using  one  or  more  “Drug  Court”  procedures.    At  the  drug  treatment  level,  residential 
and  methadone  modalities  were  underutilized  for  high  drug  severity  and  opiate  dependent 
offenders. 27  Finally, outcomes were best for SACPA treatment completers. 
Recommendation 3.1:  Based on client assessments and research  findings on  successful 
strategies, greater resources should  be dedicated to increasing treatment engagement, retention, 
and completion (see also Recommendation 2.2). 
Recommendation  3.2:    Resources  should  be  allocated  to  ensure  suitable  and  most 
favorable  drug  treatment  options  locally.    This  may  require  capacity  expansion,  more  efficient 
location  and  higher  utilization  of  residential  services,  and  greater  utilization  of  narcotic 
substitution therapy. 
Recommendation  3.3:    Collaboration  and  coordination  among  court,  probation,  parole, 
and drug treatment systems should continue to be improved with the goal of admitting offenders 
into appropriate treatment in the shortest possible time, as well as maintaining appropriate levels 
of oversight and supervision. 


Limitations  in  the  use  of  these  two  treatment  modalities  may  have  been  constrained  by  county­level  slot  or 
funding restrictions.


Recommendation  3.4:    Incentives  should  be  considered  for  providers  who  demonstrate 
more success in drug treatment engagement, retention, and completion for SACPA clients. 
Recommendation  3.5:    A  greater  utilization  of  both  probation  and  community  program 
drug  testing  information  should  be  used  to  determine  additional  services  and/or  intermediate 
sanctions of increasing severity for problematic or recalcitrant offenders.  Such sanctions could 
include initially short jail stays that lengthen with each successive violation. 28 
Several  additional  issues  merit  close  attention.    First,  insufficient  consideration  was  given  to 
implementing drug treatment “aftercare” or “continuity of care” in SACPA.  Proven models for 
continuing care should be communicated to drug treatment providers for incorporation into their 
clinical process.  Second, with Proposition 63 29  funding now established, consideration should be 
given to applying some of these funds to services for SACPA offenders with co­occurring mental 
health disorders.  Third, the use of administrative databases has proven essential and productive 
in evaluating SACPA and other statewide policies.  A concerted, collaborative effort should be 
made  to  streamline  access  to  and  use  of  centralized  state  data  for  authorized  policy  and 
evaluation studies.  Finally, further policy­relevant sub­studies on accumulated and new SACPA 
data should be conducted to complement findings from the cost analysis. 
A number of both common economic analytic issues and distinct research issues were addressed 
in  the  methodology  used  for  the  SACPA  cost  analysis.    These  included  design,  data,  analytic, 
and  other  aspects  that  were  resolved  on  the  basis  of  common  econometric  practice,  logic,  or 
empirical assessment.  A detailed discussion is presented below. 
From the perspective of general econometric research, the SACPA evaluation is among the few 
studies  of  major  policy  change  involving  drug  treatment  in  which  a  time­lagged 30  comparison 
group  was  constructed,  allowing  for  greater  precision  and  credibility  in  the  findings  than  the 
more  typical  single  group,  pre­  to  post­intervention  assessment.    One  disadvantage  of  a  time­ 
lagged comparison group is the possibility that time­related events in addition to the intervention 
might differ across the two periods under  study.   To compensate  for this possibility,  measured 
differences  between the comparison and SACPA groups and time trends  in  important variables 
(e.g.,  strength  of  the  economy  and  national  crime  trends)  were  statistically  controlled  in  the 
analyses using covariate adjustments. 31  Moreover, as noted earlier, the SACPA evaluation relied 
on administrative records as data sources (which are more objective than client self­reports), and 

The  effectiveness  of  short  jail  stays  has  not  been  firmly  established  in  the  research  literature.    Contextual 
conditions of sanction application, timing, and perceived fairness require careful consideration of optimal options. 
California  voters  approved  Proposition  63,  the  California  Mental  Health  Services  Act,  to  provide  additional 
funding for mental health services.  Funds became available to the counties in January, 2006. 
Although similar in SACPA­eligible conviction and in offender characteristics, the fact that the comparison group 
was derived from a period before SACPA was implemented requires the term “time­lagged” as a qualifier. 
“Covariate adjustments” here refers to a standard statistical procedure that allows us to adjust for imbalances in 
baseline  variables  that  may  be  related  to  the  outcomes  under  consideration.  The  adjustments  help  correct  for 
potential differences  in  the  groups'  predispositions that may  cause  them to  behave  differently  from  the  outset,  for 
example, the effect of differences in the economic climate on the groups’ access to employment opportunities.


on a more extended baseline and follow­up period of observation.  Overall, these improvements 
in  design,  analytic  procedures,  and  data  sources  lend  additional  credibility  to the  findings  over 
other  cost  determination  approaches.    The  three  studies  were  designed  to  answer  the  research 
questions  enumerated  in  the  request  for  evaluation  proposals,  as  amended  by  suggestions  from 
UCLA  Integrated  Substance  Abuse  Programs  (ISAP)  staff  and  consultants.    In  addition,  later 
adjustments were made based on the cumulative suggestions by the SACPA Statewide Advisory 
Group and the SACPA Evaluation Advisory Group.  The final set of research questions related to 
costs is specified in Appendix A. 
This  section  describes  the  comparison  group  adopted  in  the  cost  analysis  and  explains  the 
rationale for analytic time frames.  Steps taken to identify SACPA’s cost as precisely as possible 
are explained, as are the cost sources and issues addressed over the course of the analysis. 
Comparison Groups 
The  evaluation’s  three  cost  studies  served  different  purposes.    UCLA  employed  comparison 
groups and time periods as appropriate to each purpose. 
Study 1 – SACPA as a Policy 
Study  1  compared  (1)  offenders  eligible  for  SACPA  and  (2)  a  before  SACPA­implementation 
group of offenders who would have been eligible for SACPA.  The purpose of this study was to 
calculate the cost attributable to SACPA as a policy.  Findings cover a 30­month period before 
and a 30­month period after the date of each offender’s conviction. 
The  SACPA­era  group  was  the  population  of  adults  (age  18  or  older)  who  were,  during 
SACPA’s  first  year  (July  1,  2001,  to  June  30,  2002),  convicted 32  of  a  SACPA­eligible  offense 
with  no  concurrent  offense  or  other  circumstance  that  should  have  made  them  ineligible. 
SACPA  eligibility  is  determined  at  sentencing  and  depends  on  the  nature  of  the  offense(s)  for 
which  a  conviction  is  entered.    Thus,  convictions  provided  the  best  possible  indicator  of 
eligibility  for  SACPA.  The  term  “SACPA­era”  is  used  because,  since  the  law  had  statewide 
applicability,  all  offenders  convicted  of  a  SACPA­eligible  offense  were  included  in  the 
population, whether they actually participated in SACPA or not. 
A time­lagged comparison group was drawn from the period before SACPA was enacted.  The 
comparison group consisted of adults  convicted of an offense  for which they  would have  been 
SACPA­eligible with no concurrent offense or other circumstance that should  have  made them 

An  alternative  indicator  of  SACPA  eligibility  is  arrest  rather  than  conviction.    This  alternative  was  considered 
because  the  conviction is  “farther  from  the  crime” than  the  arrest.   That  is,  convictions reflect  not  only  the  arrest 
itself but also the post­arrest behavior of actors in the criminal justice system (e.g., the decision to file charges and 
the  parameters  of  plea  bargaining)  and  of  offenders  (e.g.,  acceptance  of  a  plea  bargain  that  renders  the  offender 
eligible  or  ineligible  for  SACPA).    In  addition,  data  on  convictions  (dispositions)  were  missing  for  30%­40%  of 
SACPA­era  and  comparison  offenders  arrested  for  SACPA­eligible  offenses,  indicating  a  possibility  that 
adjudication  did  not  proceed  after  the  arrest.    On  the  other  hand,  a  majority  of  offenders  (66%)  arrested  for  an 
eligible  offense  in  SACPA’s  first  year  did not  participate  in  SACPA, and an unknown  portion  of  them may  have 
been ineligible for SACPA at sentencing.  Compared to convictions data, arrest data may therefore provide a much 
weaker  indication  of  SACPA’s  cost.    There  was  no  empirical  basis  at  present  for  resolving  these  considerations. 
The  decision  to  use  convictions  as  the  indicator  of  SACPA  eligibility  was  therefore  made  on  logical  grounds— 
namely, SACPA eligibility is determined upon conviction, not arrest.


ineligible.    This  population  was  offenders  convicted  between  January  1,  1997,  and  June  30, 
1998.    The  30­month  follow­up  period  for  each  comparison  offender  therefore  ended  on  or 
before  December  31,  2000.    This  end­date  minimized  the  chance  that  the  larger  society 
background trends in drug use, law enforcement patterns, or other factors might have influenced 
findings (the before SACPA period is as close to the SACPA years as possible), and the follow­ 
up  period  for  that  population  ended  in  advance  of  any  change  in  criminal  justice  practice  that 
might have occurred in anticipation of SACPA implementation on July 1, 2001. 
The cost study of SACPA as a policy is most important because SACPA is a voluntary program; 
persons  convicted  of  a  SACPA­eligible  offense  may  accept  or  decline  the  opportunity  to  be 
sentenced to SACPA.  The voluntary nature of SACPA participation opened the possibility that 
offenders  who  accepted  SACPA  might  be  different  in  ways  that  could  affect  their  costs.    In 
program  evaluation,  this  problem  is  known  as  “self­selection  bias.”    To  avoid  such  bias,  the 
program group must be constructed from all those eligible for the program, whether or not they 
self­selected into it.  In the case of SACPA, the prior event closest to an offender’s decision to 
accept  or  decline  SACPA  is  conviction  on  a  SACPA­eligible  offense  (or,  for  the  comparison 
group, conviction on an offense  for which they would have been SACPA­eligible).  Additional 
steps to ensure comparability of the SACPA­era and comparison groups are described later under 
Causal Inferences. 
Study 2 – Degree of SACPA Participation 
The purpose of Study 2 was to determine how cost ratios varied in relation to offenders’ degree 
of  participation  in  SACPA.    The  study  of  variation  in  cost  ratios  in  relation  to  SACPA 
participation  was  based  on  the  population  of  adults  (age  18  or  older)  who,  during  SACPA’s 
initial year (July 1, 2001, to June 30, 2002), participated in SACPA—that is, those who accepted 
a SACPA referral.  This population was identified on the basis of three sources:  a disposition in 
the criminal justice record indicating that the offender was referred to SACPA upon conviction; a 
SACPA­referred  admission  noted  in  the  California  Alcohol  and  Drug  Data  System  (CADDS), 
and  county  records  indicating  SACPA  participation.    The  population  was  divided  into  three 
groups:  (1)  offenders  who  were  referred  to  SACPA  but  did  not  enter  drug  treatment,  (2) 
offenders  who  entered  but  did  not  complete  treatment,  and  (3)  offenders  who  entered  and 
completed treatment.  Compared to the more traditional drug treatment evaluation study based on 
a  single  group  design,  as  was  the  case  in  CalDATA  and  CalTOP  (see  Footnote  8),  this 
comparison was more precise since the source of data was official records and the baseline and 
follow­up periods were lengthy. 
Like Study 1, Study 2 covered a 30­month baseline and follow­up period beginning with the date 
of each offender’s conviction. 
Study 3 – Replication of SACPA Outcomes 
Study 3 reported costs in SACPA’s first and second years and compared costs in each of those 
years to the $120 million annual allocation.  Costs in SACPA’s first year were again based on the 
first­year SACPA population, defined on the basis of referral to SACPA (as in Study 1), but the 
follow­up  period  was  restricted  to  12  months.    Costs  in  SACPA’s  second  year  were  based  on 
second­year  SACPA­eligible  offenders  and  used  an  equivalent  follow­up  period  of  12  months. 
A  12­month  cut­off  sacrificed  the  advantages  of  longer  follow­up  (see  Rationale  for  Analytic 
Time  Frames)  but  created  an  opportunity  for  replication  across  the  first­  and  second­year


populations.    Given  data  reporting  lags  and  the  timetable  for  evaluation  reporting,  it  was  not 
possible to construct a follow­up period longer than 12 months for the second­year population. 
The Study 3 replication established the extent to which SACPA costs were similar across the two 
years  and  aided  in  interpretation  of  findings  from  Study  1  and  Study  2.    Specifically,  Study  3 
answers the question:  Do the second year findings suggest that costs in the first year were in any 
way atypical? 
Sub­studies:  High­cost Offenders and Welfare 
Two issues emerged in the overall cost analysis that merited further attention.  One explored that 
group of SACPA­eligible offenders who contributed disproportionately to costs in the 30­month 
follow  up  period  (see  Findings).    The  second  issue  arose  from  welfare  payments  to  SACPA­ 
eligible  offenders.    Here  the  impact  of  welfare  reform  during  the  SACPA  evaluation  period 
created  such  shifts  in  the  data  that  a  valid  DID  cost  assessment  could  not  be  conducted. 
However,  descriptive  information  about  the  welfare  status  of  the  samples  is  provided  in 
Rationale for Analytic Time Frames 
A follow­up period of 30 months had two important advantages.  First, 23% of offenders in the 
comparison group and 9% of SACPA­era offenders were sentenced to jail or prison due to their 
SACPA­eligible conviction.  This difference reflects one key aspect of the policy change being 
evaluated.  That is, offenders who would have been eligible for community supervision and drug 
treatment  after  SACPA  was  implemented  were,  in  the  years  before  SACPA,  more  likely  to  be 
incarcerated.    Median  time  served  in  jail  was  2.5  months  and  median  prison  time  was  12.9 
months  for  offenders  in  the  comparison  group.    During  in­custody  months,  there  were 
incarceration costs (which include the cost of custody, healthcare, and other services delivered in 
jail or prison) but no other costs.  In particular, while incarcerated, offenders had no opportunity 
to  commit  new  offenses  in  the  community.    This  fact  was  important  in  Study  1  because  re­ 
offending was a contributor to total costs.  Over a follow­up period of 30 months, however, the 
typical comparison offender who began the period in jail or prison will have been back “on the 
street”  for  17  months  or  more  and  will  therefore  have  had  time  in  which  to  re­offend. 
Assessment  of  costs  under  SACPA  was  therefore  more  complete  with  a  30­month  follow­up 
period than would have been possible in a shorter period. 
Second,  SACPA  may  show  elevated  costs  of  healthcare  and  social  services  over  the  first  few 
months of  an  individual’s participation  in a drug  treatment program as  he/she  finally  begins to 
access services long needed and potentially important to recovery.  In a follow­up period as long 
as 30 months, the effects of any short­term “blip” in service access will have receded.  Coverage 
of costs under SACPA and before SACPA implementation was therefore more reliable in a 30­ 
month follow­up period than would have been possible in a shorter period. 
With a 12­month follow­up, Study 3 was more limited in its coverage in that potential costs (or 
savings) beyond this period could not be considered during the evaluation time frame.  For this 
reason, major conclusions about the total cost and cost ratios were based on Study 1 and Study 2.


Study  3  still  has  value  in  showing  whether  costs  were  similar  across  years.    Importantly,  if 
benefit­cost  ratios  are  similar  across  the  two  years,  the  findings  show  the  stability  of  cost 
Causal Inferences 
Although  it  was  the  best  design  possible,  even  with  close  time  proximity  for  the  SACPA  and 
comparison  groups  a  time­lagged  comparison  group  retains  some  analytic  problems.    For 
example, problems  were  identified due to changes  in data system efficiencies and/or coverage. 
In  the  instance  of  two  of  the  intended  cost  areas,  mental  health  and  welfare,  lack  of 
administrative data for the former in the baseline period for the comparison group and competing 
changes caused by welfare reform for the latter eliminated these data from DID cost estimation. 
To remediate other analytic issues due to sample composition and time lag, a twofold approach 
was employed to strengthen causal inference from the analysis, i.e., to isolate the SACPA cost as 
precisely  as  possible.    First,  a  widely  accepted  difference­in­differences  econometric  modeling 
approach  was  used  to  compare  offender  groups.   Second,  covariance  adjustments  were  used  at 
two  levels  in  an  effort  to,  first,  statistically  minimize  the  effects  of  offender  background 
characteristics  and,  second,  to  correct  for  general  contextual  conditions  in  which  certain  time 
trends  in events (such as overall  state economic  conditions and  changes  in  crime statistics that 
were  unrelated  to  SACPA)  could  have  varied  significantly  over  the  full  period  of  comparison. 
Such variation might have had extraneous and/or spurious effects on findings.  However, despite 
including  trends  of  several  of  the  important  variables  as  covariates,  such  statistical  corrections 
may  not have  fully eliminated non­comparability  of data.  The DID and covariance adjustment 
approaches are described in greater detail below. 
Difference­ in­Differences (DID) 
Each  of  the  three  studies  used  a  DID  approach.    This  approach  is  common  in  econometric 
analyses of data from randomized experiments or in natural experiments such as SACPA, where 
a  time­lagged  comparison  group  was  constructed.    It  is  important  to  understand  the  DID 
approach fully before interpreting findings and conclusions. 
Offenders in each group had a pre­period and a post­period.  The pre­period covered 30 months 
before  the  date  of  the  offender’s  conviction  for  a  SACPA­eligible  offense.    The  post­period 
covered  30  months  beginning  on  the  date  of  that  conviction.    Costs  were  calculated  for  each 
offender in each period and were based on two cost elements:  quantities and prices.  Quantities 
are  a  count  of  events,  such  as  days  in  drug  treatment,  days  in  prison,  and  quarters  of  earned 
income.  Events were counted for each offender’s pre­period and post­period.  A price, based on 
one or more authoritative sources or from available relevant data, was assigned to each event and 
multiplied by the count of that event, leading to a cost in that category for each period for each 
offender  in  each  group.    All  prices  were  expressed  in  2004  dollars  using  the  consumer  price 
index or, as appropriate, the medical price index. 
The first difference in the DID approach is between the pre­period and the post­period for each 
offender.    The  pre­period  represents  each  offender’s  baseline  “costliness,”  and  the  post­period 
indicates the offenders “costliness” in the follow­up period.  The difference shows the degree to 
which costs for that offender rose or fell over a standard follow­up time frame.  By finding the 
differences  in  costs  for  the  pre­period  from  costs  in  the  post­period  for  each  offender,  the


analysis  was  able  to  compare  post­period  costs  after  adjusting  for  the  costliness  that  each 
offender  came  in  with;  that  is,  each  offender  served  as  his  or  her  own  control.    The  second 
difference  in  the  DID  approach  is  the  difference  between  groups.    That  is,  did  the  pre­post 
change for all offenders in each group indicate lower or higher per offender costs in one group or 
the other?  Appendix C contains an illustration of a hypothetical DID example. 
Covariance Adjustment 
In all studies, the comparison  and SACPA group analyses were conducted after controlling  for 
offender background characteristics.  These  characteristics  included age, gender, race/ethnicity, 
prior drug treatment history, prior criminal history, and the offender’s home county.  UCLA used 
covariance adjustment to remove any extraneous effects of these characteristics on findings. 
As  noted, contextual conditions  in the  larger  society also could  have differentially affected the 
two groups.  Adjustments were made for two of the most salient ones possibly affecting SACPA 
outcomes:  national crime trends and the state unemployment rate.  Other such contextual trends 
could be hypothesized to also affect one or the other of the groups differentially over the lagged 
time frames used.  One such trend was the rapid change in welfare benefits over the study period 
under the impetus of welfare reform policies and practices.  This last trend could not be corrected 
for by  covariance adjustment since data shifts due to welfare reform  could  not be disentangled 
from those of SACPA. 
Costs Covered 
As noted, the analysis covered costs in eight domains (cost categories):  five in criminal justice 
(jail,  prison,  probation,  parole,  arrests  and  convictions),  two  in  social  services  (drug  treatment, 
healthcare), and one related to taxes paid (taxable earnings and sales tax).  The count of events 
that served as a basis for cost calculation was obtained from California administrative databases. 
The extent to which such data contain errors potentially affecting reliability and  validity  varies 
across data source and depends on the complexity and quality of the data collection, entry, and 
internal correction processes.  Since such data issues in the utilized databases apply uniformly to 
both  the  SACPA  and  comparison  groups,  the  DID  approach  essentially  removes  any  relative 
effect of data errors on findings. 
This  section  provides  a  summary  of  costs  in  each  cost  category.    These  categories  cover  the 
majority of cost domains cited  in the evaluation’s cost research questions that were formulated 
throughout the evaluation planning (see Appendix A).  It should be noted, however, that the cost 
analysis  could  not  fully  address  all  of  the  questions  formulated  by  SACPA  stakeholders  and 
advisors.    For  example,  UCLA  determined  that  the  number  of  offenders  diverted  from  prison 
would likely fill a medium sized prison.  However, prison overcrowding in California is at such a 
high level at present, that the most likely effect of SACPA would simply be a relief on the degree 
of  overcrowding.    Whether  prison  construction  can  be  deferred  or  eliminated  thus  becomes  a 
more long­term and broader question, and one beyond the scope of the SACPA evaluation. 
Jail  and  prison  incarceration  costs  were  based  on  actual  days  served  in  custody  (not  days 
sentenced) for each offender.  Unlike prison days, where a release date could be obtained from 
state  administrative  data,  days  in  jail  had  to  be  imputed  from  sentenced  time  as  reported  in 
administrative  data,  adjusted  by  percent  of  sentence  time  served,  which  varied  by  county 
depending on local policy and budgets.  A survey of counties by ADP and UCLA obtained each


county’s  best  estimate of percent of time served.  The price of a  jail day also varied  by county 
and was costed accordingly.   Jail  costs were assigned to each offender  based on the offender’s 
county of  conviction.  The price of a prison day  was assumed to be the same  for all offenders 
confined  in  any  of  the  state  prisons.    Because  the  number  of  jail  and  prison  days  served  by 
SACPA  offenders  was  similar  to  the  full  census  of  a  mid­size  facility,  the  analysis  used  the 
average cost of a jail or prison day rather than the marginal cost 33 
Probation and parole costs were based on supervision days for each offender.  Dual supervision 
was not taken into account.  The price of a probation supervision day varied by county and was 
priced  accordingly.    The  price  of  a  parole  supervision  day  was  assumed  to  be  the  same  across 
All  arrests  and  convictions  occurring  in  the  state  of  California  were  recorded. 34  Arrest  and 
conviction  costs  covered  felonies  and  misdemeanors  in  all  crime  categories  (drug,  property, 
violent, and other) as well as  motor vehicle accidents resulting  in arrest.  In analyses using the 
taxpayer perspective (which  focuses solely on costs to state and  local governments), arrest and 
conviction costs  included all case processing costs and that portion of  victim services (medical 
care,  ambulance  services,  mental  healthcare,  police/fire  services,  and  victim  services)  likely  to 
have  been paid  by public  sources.  Police and  sheriffs’  costs were based on arrests because an 
arrest leads to case­processing costs whether or not a conviction later occurs.  However, victim 
service quantities, superior courts, and county prosecutor costs were conservatively costed on the 
basis  of  convictions  because  the  formal  determination  that  an  offender  committed  the  offense 
leading to such costs is represented by conviction, not simply arrest. 35 
Drug  treatment  for  each  offender  was  costed  by  treatment  modality  (outpatient,  methadone 
maintenance, or residential) received by that offender because modalities can vary substantially 
in price.  Days  in treatment were obtained  from the California  Alcohol and  Drug Data System 
(CADDS),  maintained  by  the  California  Department  of  Alcohol  and  Drug  Programs.    In  some 
cases, discharge information was missing.  An imputation of days of treatment for each modality 
was  used  in  such  cases  based  on  the  average  duration  calculated  for  those  having  a  discharge 
Healthcare service costs covered medical care claims as paid by the state Medi­Cal and Medicaid 


Marginal costs reflect only those costs due to increased staffing, feeding, medical care, and other costs associated 
with  the  number  of  offenders  incarcerated.    Average  costs  also  include  those  for  facility  construction  and 
The evaluation did not have access to information on out­of­state offending. 
While  the  taxpayer  perspective  is  used  for  the  cost  analyses,  analyses  using  the  broader  “social  planner 
perspective”  are  also  possible.    The  social  planner  perspective  includes  costs  to  the  public  as  well  as  to  state  and 
local governments.  For example, in the calculation of costs attributable to new crimes the social planner perspective 
included  case  processing  and  victim  service  costs  included  in  the  taxpayer  perspective  detailed  above  as  well  as 
property loss or damage, pain and suffering, and quality of life impacts incurred by victims themselves and perhaps 
in part by private insurers.


Taxable earnings as reported to the California’s  Employment Development Department (EDD) 
for each offender were calculated in order to arrive at amounts paid in state income tax and local 
sales tax. 36  This cost domain is on the “plus” side.  That is, the overall cost in the SACPA and 
comparison groups was reduced to the extent that offenders in those groups paid taxes. 
Finally, welfare status was obtained from the Department of Social Services.  Costs actually paid 
were not directly available.  As noted, these data could not be used for the cost analysis because 
of the confounding effects due to welfare reform.  Some descriptive data is provided, however, in 
Analytic Issues 
Several analytic issues had to be addressed in the cost analysis.  Some were decided on the basis 
of standard practice  in econometrics or on consensual professional  judgment.  Others were  not 
amenable  to  a  single  decision,  either  because  none  of  the  plausible  alternatives  was  clearly 
superior or because the alternatives might have affected findings to a degree too large to be left 
unexplored.  UCLA used sensitivity analyses to address both of these issues.  Sensitivity analysis 
allows possible alternate scenarios to be explored and their effects on cost variability determined. 
Ideally, results from sensitivity analyses tend to converge on those from the chosen analysis, and 
add to the confidence in those results.  Results reported here were well within the mid­range of 
results using alternate modeling assumptions. 
The  UCLA  analysis  was  conducted  using  STATA  9,  a  program  that  is  frequently  used  in 
econometric modeling and that has the appropriate features to allow for robust estimation using 
multiple modeling techniques.  A variety of methods are also available to add statistical control 
to  the  analyses.    The  two  modeling  approaches  chosen  for  this  study  were:    General  Least 
Squares  and  Generalized  Linear  Models.    We  chose  to  report  the  results  of  the  General  Least 
Squares  analysis  here  due  to  ease  of  interpretation.    However,  the  Generalized  Linear  Models 
approach was used in UCLA’s sensitivity analysis and those results did not affect findings to any 
significant degree. 


The  social  planner  perspective  includes  the  full  value  of  foregone  employment  earnings,  whereas  the  taxpayer 
perspective considers only consumption taxes and the income taxes paid on earnings.


Appendix A:  Research Questions 
UCLA used administrative data maintained by state agencies and collected unit­cost information 
from  drug  treatment,  criminal  justice,  and  other  sources  in  order  to  measure  costs  and  cost 
savings  and  to  evaluate  the  adequacy  of  funds  appropriated.    However,  some  of  the  questions 
posed  by  SACPA  stakeholders  related  to  Research  Question  2  cannot  be  directly  answered  by 
UCLA’s  findings  given  the  data  available.    Counties  have  made  reports  of  such  expenditure 
allocation,  but  these  data  have  not  been  verified  by  UCLA.    Frequently,  the  counties  were  not 
able  to  precisely  specify  the  amounts  allocated  to  these  various  services.    Thus,  the  findings 
inform the broader discussion concerning changes in SACPA and renewal of appropriations (see 
Conclusions and Recommendations). 
Research Question 1:  Does SACPA lead to cost savings? 
Subquestions 1.1 to 1.7 cover components of costs and cost savings.  The difference in cost for 
SACPA  offenders  and  comparison  offenders  will  be  calculated  for  each  component  and 
combined  across  all  components  to  determine  whether  SACPA  leads  to  net  cost  savings. 
Subquestion 1.8 pertains to possible averted costs of prison and jail construction, and those costs 
will be calculated separately. 
Subquestion 1.1: Drug treatment costs and cost savings.  What are the drug treatment costs for 
SACPA offenders versus comparison offenders? 
Subquestion 1.2: Services costs and cost savings.  What are the healthcare and social service 
costs for SACPA offenders versus comparison offenders? 
Subquestion  1.3:  Case  processing  costs  and  cost  savings.    What  are  the  law  enforcement, 
prosecution, defense, and court costs for SACPA offenders versus comparison offenders? 
Subquestion 1.4: Probation costs and cost savings.   What are the probation  supervision  costs 
for SACPA offenders versus comparison offenders? 
Subquestion  1.5:  Parole  costs  and  cost  savings.    What  are  the  parole  supervision  costs  for 
SACPA offenders versus comparison offenders? 
Subquestion  1.6:  New  crimes  costs  and  cost  savings.    What  are  the  costs  of  new  crimes  by 
SACPA offenders versus comparison offenders? 
Subquestion  1.7.  Incarceration  costs  and  cost  savings.    What  are  the  costs  of  jail  and  prison 
incarceration for SACPA offenders versus comparison offenders? 
Subquestion  1.8.  Construction.  Does  SACPA  lead  to  a  cost  savings  from  prison  and  jail 
construction delayed or averted?


Research Question 2: Does the enacted SACPA allocation cover the cost of drug treatment, other 
services, case processing, and supervision of SACPA offenders? 
Subquestion  2.1:  SACPA  allocation.    What  percentage  of  the  cost  of  drug  treatment,  other 
services,  case  processing,  probation  supervision,  and  parole  supervision  (measured  in 
Subquestions 1.1 to 1.5) is covered by the SACPA allocation?


Appendix B:  Expanded SACPA Evaluation Conclusions and Recommendations 37 
The  main  report  highlighted  the  major  conclusions  and  recommendations  from  the  SACPA 
evaluation.    The  information  in  this  appendix  is  intended  to  further  six  overarching  goals  that 
UCLA recommends should be salient in all policy discussions and planning regarding SACPA. 
These  goals  should  be  taken  as  the  predominant  background  context  for  determining  potential 
actions by and across all agencies involved in SACPA implementation and modification. 
The  background  goals  for  improving  SACPA  include:    further  improving  systems  integration 
across  criminal  justice  agencies  and  drug  treatment  systems  within  the  counties;  optimizing 
offender  suitability,  acceptance  of  the  treatment  alternative,  and  accountability;  increasing 
offenders’  engagement and retention  in and completion of drug treatment; improving  matching 
of severity of dependence to intensity of services, with broader and more accessible services for 
special  populations;  developing  collaborative  methods  to  increase  continuity  of  care  and 
provision of aftercare; and establishing a structure for strategic planning and continuing systems 
Attention  to  these  background  goals  requires  multiple  and  synchronized  action  in  the  areas  of 
statewide  coordination  and  collaboration,  offender  eligibility  and  alternate  strategies  for  high­ 
cost  offenders,  systems  integration,  criminal  justice,  drug  treatment,  and  strategic  planning  as 
elaborated below.  Suggested mechanisms are presented within the various levels of government 
and responsible agencies charged with SACPA implementation to achieve improved outcomes in 
areas identified throughout the evaluation.  In framing these recommendations, UCLA relied on 
the cost analysis and on prior UCLA evaluation reports.  UCLA also drew from other published 
reports on various aspects of SACPA 38,39  and on recent relevant reviews of research findings on 
treatment for substance­abusing offenders. 
Statewide Collaboration and Coordination 
ADP  should  be  given  the  statutory  authority  and  responsibility  to  assume  greater oversight  for 
SACPA.    UCLA  recommends  that  a  strategic  plan  be  developed  by  a  committee  of  ADP 
representatives  along  with  a  group  of  expert  consultants  representing  criminology  and  drug 
treatment  researchers,  law  enforcement,  provider  organizations,  and  other  stakeholders. 40  The 

Contextual information on the historical development of the SACPA initiative and its implementation is provided 
in Appendix D. 
Cited reports can be accessed at: 
Notably,  the  Avisa  Group  report  entitled    “Proposition  36  Today:  A  Study  of  California  Stakeholders  in  10 
Counties” noted that:  "Respondents offered a number of suggestions . . . including changing the eligibility criteria 
to  screen  out  clients presumed  or  shown  to  be  little  interested  in recovery and  adding  graduated  sanctions,  which 
they felt would remove clients with little interest in recovery from the program more quickly;"  "Shortening waiting 
times  and  thereby  accelerating  the  initiation  of  the  treatment  process  and  successfully  enrolling  more  of  the 
Proposition 36 offenders in appropriate treatment;" and "Inadequate access to residential treatment was mentioned 
by  17  percent  of  respondents"  (in  response  to  open  ended  question  "What  aspects  of  Proposition  36  could  work 
better  in  your  county?"    "Many, however,  were  insistent that increased  funding  be  tied to  better measurements  of 
treatment results and other Proposition 36 processes in order to target the increased funding and allocations to more 
effective practices and programs." 
During the first five  years of  SACPA, a Statewide Advisory Group (SAG)  was constituted by ADP to perform 
some of the functions recommended here.  The SAG could be reconstituted and realigned to encompass this broader 


committee should have as one major goal the development of a long­range strategic plan, guided 
by  past  and  ongoing  research  on  SACPA,  to  improve  the  program  in  each  successive  year. 41 
Since  the  continued  improvement  of  SACPA  will  likely  require  the  adoption,  adaptation, 
implementation, and evaluation of research­based elements, the committee should explore ways 
to approach the federal government and major California and national foundations for resources 
to assist in this process. 
Since  the  value  of  using  administrative  databases  has  been  repeatedly  shown  in  evaluation 
research  and  demonstrated  amply  in  the  SACPA  cost report, the  committee  should  devise  and 
implement  standard  methods  for  research  access  to  such  information  across  all  state  agencies. 
The  SACPA  cost  evaluation  was  constrained  in  accessing  necessary  data  by  diverse  and  time­ 
consuming requirements of each separate state agency.  For example, one agency  believed that 
their interpretation of the relevant law required denial of data access.  ADP was then required to 
add text to a trailer bill that assuaged the agency’s hesitations about the legal status of supplying 
the data.  In  addition, repeated attempts to clarify data anomalies were required.    A  concerted, 
collaborative  effort  should  be  made  at  the  state  level  to  streamline  access  to  and  use  of  this 
information for authorized policy and evaluation studies. 
Offender Eligibility and Alternate Strategies for High­cost Offenders 
An  important  finding  from  the  UCLA  cost  analysis  was  that  relatively  few  SACPA  offenders 
were  responsible  for  a  disproportionately  large  amount  of  arrest  and  conviction  costs.  The 
“typical,”  or  median­level,  SACPA  offender  did  well  in  terms  of  post­period  arrest  and 
conviction costs.  The typical offender had one drug arrest, no arrests for property, violent, or sex 
crimes, and no drug, property, violent, or sex crime convictions in the 30 months following his or 
her  SACPA­eligible  conviction.    As  such,  the  typical  offender  contributed  little  to  arrest  and 
conviction  costs.    At  the  other  end  of  the  cost  distribution,  however,  a  small  percentage  of 
offenders (1.6%, N=1010) accounted for a disproportionately large share of these costs. 42  This is 
a common finding in criminology, and efforts to contain such high­cost and high­rate offenders 
are often the focus of policy and practice initiatives (e.g., California’s Three Strikes law). 
Individuals with five or more convictions in the 30­month period prior to their SACPA­eligible 
arrest (some 70% of the high­cost offenders) were, under current procedures, just as eligible to 
be  referred  to  SACPA  as  offenders  with  limited  criminal  justice  histories.    However,  these 
offenders had twice as many drug convictions in the 30­month follow­up period, 3 times as many 
property crimes  and  violent crime  convictions, and 11 times  as  many sex crime convictions as 
the  average,  as  opposed  to  median,  SACPA  offender.    The  per  offender  arrest  and  conviction 
cost in the follow up period by offenders with five or more prior convictions was 10 times higher 
than that of the typical offender. 

Prior research by other authors supports the use of strategic planning.  See:  Berry, F.S., Wechsler, B. (1995). 
State Agencies' Experience with Strategic Planning: Findings from a National Survey. Public Administration 
Review, 55(2), pp. 159­168.  Douglas C. Eadie, D.C. (1983). Putting a Powerful Tool to Practical Use: The 
Application of Strategic Planning in the Public Sector, Public Administration Review, 43(5), 447­452.  Miller, C.C.; 
Cardinal, L.B. (1994).  Strategic Planning and Firm Performance: A Synthesis of More than Two Decades of 
Research, The Academy of Management Journal, 37 (6), 1649­1665. 
Indeed,  a  study  conducted  by  the  RAND  Corporation  found  that  many  ostensibly  low­level  drug  offenders  in 
prison  had  more  serious  criminal  histories  that  their  “low­level”  label  suggests  (Riley,  J.K.,  Rodriguez,  N, 
Ridgeway,  G.,  Barnes­Proby,  D.,  Fain,  T.,  Forge,  N.G.,  &  Webb,  V.  (2005).  Just  Cause  or  Just  Because?  Santa 
Monica, CA: RAND.).


Alternatives  for  processing  and/or  managing  this  subset  of  SACPA­eligible  offenders  need 
consideration.  Possible options include changes at the treatment, eligibility, and criminal justice 
levels (and these are not mutually exclusive).  At the drug treatment level, these offenders could 
receive  residential  placement  for  at  least  6  months  after  SACPA  diversion,  with  supplemental 
interventions  designed  to  deal  with  high­rate  offenders.    At  the  eligibility  level—and  since 
SACPA eligibility is set in law, legislative action would be required—offenders with 5 or more 
prior  non­drug  convictions  in  the  3  years  prior  to  the  SACPA­eligible  conviction  could  be 
deemed  inappropriate  for  SACPA  diversion,  and  alternate  options  could  be  exercised.    At  the 
criminal justice level, such offenders could be monitored with greater utilization of drug testing 
results and reporting requirements.  Placing these offenders into drug court monitoring should be 
considered.  Further examination of these and other options (e.g., placement in an in­prison or in­ 
jail  drug  treatment  program)  should  occur  with  representation  from  the  criminal  justice,  drug 
treatment, and research fields. 
Systems Integration 
SACPA  implementation  required  substantial  collaboration  among  local  criminal  justice,  drug 
treatment, and other agencies in order to process and serve the drug offenders eligible under the 
law.    In  preparation  for  the  law’s  implementation,  most  counties  established  task  forces  with 
representation  from  the  affected  agencies  (including  county  administrators,  drug  treatment 
providers,  judges  and  court  administrators,  district  attorneys,  defense  attorneys,  and  probation 
and  parole  representatives)  to  determine  the  procedures  that  seemed  most  practical  and 
efficacious given local circumstances.  Accordingly, while many aspects of implementation were 
similar across counties, considerable variation resulted. 
Both  common  and  specific  procedures  by  counties  were  studied  using  qualitative  and 
quantitative  approaches  over  the  multiple­year  course  of  evaluation,  and  a  number  of 
recommendations have been made in prior SACPA reports (see Footnote 1).  We also refer the 
reader  to  the  Legislative  Analyst  Office  report,  "The  Future  of  Proposition  36  Funding,"  of 
November 2005, and to the 2004 Little Hoover Commission Report, "For Our Health and Safety: 
Joining Forces to Defeat Addiction.” 
Specifically,  in  terms  of  system  integration  and  SACPA  implementation,  UCLA  noted  that 
assessment rates were higher in counties where assessment took place in or near the court, where 
offenders were allowed more days to report for assessment, where probation and assessment staff 
were  co­located,  where  offenders  were  allowed  to  “walk  in,”  and  where  offenders  could 
complete  assessment  procedures  in  one  visit.  More  widespread  adoption  of  these  practices 
would  likely  increase  show­rates  at  assessment  centers.    In  addition,  UCLA  found  that  the 
likelihood  of  SACPA  offenders  reporting  for  assessment  and  subsequently  for  treatment  were 
higher  in  counties  using  one  or  more  drug  court  procedures  to  handle  SACPA  offenders. 
Counties  should  examine  the  practicality  of  more  specialized  courts  for  the  processing  of 
SACPA offenders or the incorporation of efficacious drug court elements. 
As  one  potential  state  resource,  the  Network  for  the  Improvement  of  Addiction  Treatment 
(NIATx 43 ),  a  partnership  between  the  Robert  Wood  Johnson  Foundation,  the  Center  for 
Substance  Abuse  Treatment,  and  other  agencies,  has  shown  success  in  reducing  time  to 

The  NIATx  website  is    Results  obtained  when  using  NIATx  can  be  seen  at­21­05_final.pdf


assessment  and  time  to  treatment  admission,  in  reducing  no­show  rates,  and  in  increasing 
treatment  continuation  rates  through  the  implementation  of  a  number  of  practices  aimed  at 
improving  drug  treatment  processes.    Many  of  these  could  also  apply  to  the  processing  of 
SACPA offenders by the criminal justice system.  Five states, Delaware, Iowa, Oklahoma, North 
Carolina, and Texas, currently  have participatory  pilot projects. 44  ADP should explore NIATx 
methods and assess if they can be reproduced among California’s county drug treatment systems. 
ADP should also examine the benefits of joining the partnership.  Such actions could result in a 
substantial improvement in outcomes for the SACPA population. 
Criminal Justice 
At the criminal justice level, changes in the legislative text defining SACPA processing criteria 
or  eligibility  are  likely  to  improve  cost  outcomes.    As  noted,  a  small  percentage  of  SACPA­ 
eligible offenders contributed disproportionate amounts to arrest and conviction costs.  Possible 
adjustments  range  from  assignment  to  6­12  months  of  residential  treatment,  to  intensive 
supervision,  to  barring  such  offenders  from  SACPA,  or  to  alternatively  receiving  in­jail  or  in­ 
prison  drug  treatment.    Along  this  same  line,  the  assigned  probation  or  parole  officer  should 
work  intensively  with  the  SACPA  offender  to  ensure  that  the  initial  admission  visit  occurs 
quickly  and  that  facilitating  resources  are  provided  (e.g.,  travel  assistance).    To  improve 
compliance  with  SACPA  requirements,  offenders  must  be  held  accountable,  through,  for 
example, probation officer escort to initiate their treatment, increasing court oversight (e.g., drug 
court monitoring), or brief  jail  stays (“flash”  incarceration) as a possible sanction. 45  Oversight 
by the county lead agency to hold accountable all SACPA elements (criminal justice supervision, 
treatment program, and offender) should continue after admission to resolve any difficulties with 
attendance  or  other  requirements  of  treatment  or  supervision.    A  greater  utilization  of  drug 
testing  results  (both  by  probation  and  by  community  programs)  and  immediately  applied 
sanctions  of  increasing  severity  are  recommended  for  problematic  or  recalcitrant  offenders 
during the period of probation­linked drug treatment.  In accordance with research  findings on 
accountability and contingency management, such measures (whether positive or negative) need 
to  be  clearly  enumerated,  the  consequences  (or  benefits)  specified,  and  sanctions  (or  rewards) 
swiftly and consistently applied  for  infractions (or for recovery  milestones) of probation/parole 
or treatment conditions. 46 
Drug Treatment 
Drug  treatment  resources  should  be  adjusted  to  better  meet  the  needs  of  high  drug­severity 
offenders.    In  particular,  residential  treatment  should  be  available  for  those  with  the  highest 
severity  of  substance  abuse,  and  methadone  maintenance  programs 47  should  be  provided  for 
SACPA  offenders  with  heroin  or  other  opiate­dependence  disorders  who  wish  to  access  this 
modality.    Providers  should  use  methods  developed  and  validated  in  research  to  improve 
treatment  engagement,  retention,  services,  and  outcomes,  while  attending  to  culturally  relevant 
differences.  Such strategies include decreasing delays from a request (or mandate) for treatment 

The NIATx outcome data was collected independently of the current UCLA analysis. 
The benefits of flash incarceration are not yet consistently confirmed in the research literature (see Marlowe et al., 
below).  Importantly,  the  offender’s  perception  of  fair  and  impartial  use  of  this  sanction  weighs  heavily  in 
determining success attributable to this method. 
Marlowe,  D.  B., and  K. C.  Kirby.  1999.  Effective  Use  of  Sanctions  in  Drug  Courts:  Lessons  from  Behavioral 
Research. National Drug Court Institute Review 2 (1):1–31 
A  primary  benefit  of  methadone  maintenance  is  the  provision  of  a  legal  opiate  in  the  context  of  appropriate 
counseling and ancillary services.  Such treatment leads to better outcomes for opiate users over any other modality.


to the  actual  delivery  of  services,  use  of  contingency  contracting  and  management  procedures, 
placing clients into another program rather than letting them abscond (or discharging them) from 
current  services,  aggressive  re­engagement  efforts  via  telephone  if  clients  disappear,  and  post 
treatment telephone follow­up to check on progress and promote treatment re­entry if relapse is 
detected.    As  previously  noted,  NIATx  has  shown  success  in  reducing  time  to  assessment  and 
time to treatment admission, in reducing no­show rates, and in increasing treatment continuation 
rates.  In addition, the Center for Substance  Abuse Treatment (CSAT) Treatment Improvement 
Protocols (TIPs) describe empirically based techniques and provides manuals for training. 48 
Strategic Planning 
As  has  been  seen  in  the  cost  report  findings,  the  major  economic  benefits  of  SACPA  derived 
from  a  reduction  in  jail  and  prison  time  served.    The  major  attendant  costs  were  those  for 
subsequent arrests and convictions and for drug treatment itself.  Probation and parole costs were 
modest, as were healthcare costs and government income from taxes on earnings and purchases. 
This  is  not  to  say  that  greater  probation  and  parole  expenditures  would  not  improve  the 
performance of offenders under SACPA.  For example, enhancing supervision could increase the 
number  of  referred  offenders  who  actually  report  for  treatment,  or  attention  to  results  of  drug 
testing  and  subsequent  action  could  interrupt  relapse  before  it  gains  full  severity.    With 
Proposition 63 funding available to counties as of January 1, 2006, for better support of mental 
health  services,  SACPA  offenders  with  co­occurring  mental  health  disorders  should  be  placed 
into dual­diagnosis services whenever possible.  In addition, ADP should negotiate possibilities 
with  federal  agencies  and  local  and  national  foundations  (e.g.,  California  Endowment,  Robert 
Wood  Johnson)  for  service  and  research  funding  to  develop,  assess,  implement,  and  evaluate 
systemic and programmatic improvements for SACPA. 
Since  the  California  Legislature  has  provided  funding  to  continue  the  SACPA  program  for  an 
additional year (July 1, 2006, through June 30, 2007), UCLA suggests that some of this funding 
be  directed to  determine  strategies  to  meet the  aforementioned  background  goals,  especially  in 
regard to more centralized state oversight; to greater resources for improved referral procedures 
into drug treatment and enhanced retention services; to increasing attention to the results of drug 
testing  to  achieve  better  accountability  and  to  identify  any  emergent  relapse  for  aggressive 
intervention; and to provide proven aftercare and continuity of care services  As noted above, the 
possibility  of  joint  funding  from  both  SACPA  and  Proposition  63  should  be  encouraged  as 
counties modify their SACPA procedures in the coming years. 
Finally,  it  is  likely that, unless  funding  is appropriated  for multiple  years, SACPA policies and 
practices in the future will undergo considerable scrutiny as the Legislature debates each year of 
funding as part of the state’s annual budgeting process 49 .  During this recurrent process, further 
study of techniques and strategies to improve outcomes in all the aforementioned areas should be 


TIP  44,  Substance  Abuse  Treatment  for  Adults  in  the  Criminal  Justice  System  (2005);  TIP  7,  Screening  and 
Assessment for Alcohol and Other Drug Abuse Among Adults in the Criminal Justice System; TIP 12, Combining 
Substance  Abuse  Treatment  With  Intermediate  Sanctions  for  Adults  in  the  Criminal  Justice  System;  and  TIP  17, 
Planning for Alcohol and Other Drug Abuse Treatment for Adults in the Criminal Justice System. 
In its current form, SB 803 allows for multiple year funding of SACPA.  Should this aspect of the proposed bill be 
retained, SACPA policies and practices should be subjected to annual review to ensure incremental improvement in 
the program.


encouraged. 50  It is likely that many empirically based methods that have achieved better results 
in some settings will require adaptation to the local SACPA policy and practice ecologies of the 
various  counties.    Hence,  an  ongoing  formative  evaluation  process  to  allow  a  “quality 
improvement” cycle of enhancement selection, adaptation, application, specific evaluation, and 
reassessment should be undertaken in all subsequent years of SACPA funding.  Importantly, an 
outcomes  evaluation  effort,  conforming  to  the  strategic  planning  process  recommended  above 
and similar to that mounted in SACPA’s first 5 years should be funded as well.  Results obtained 
from this evaluation would also feed into the quality improvement cycle of SACPA refinements. 


The Little Hoover Commission Report, "For Our Health and Safety: Joining Forces to Defeat Addiction," includes 
"Recommendation 3: The State should implement outcome­based quality control standards for treatment personnel, 
programs, and facilities and encourage continuous quality improvement."  The report also suggested: "Tie provider 
reimbursement  to  outcomes:  After  establishing  performance  benchmarks  and  implementing  [the  California 
Outcomes  Monitoring  System]  (CalOMS),  [ADP]  should  [consider]  reward[ing]  high  quality  treatment  providers 
with higher rates of reimbursement."


Appendix C:  Difference­in­Differences (DID) Hypothetical Example 
The  difference­in­differences  (DID)  approach  is  a  widely  adopted  method  for  policy  and 
program  evaluation  in  many  fields,  especially  in  cost  determination.    This  section  provides  an 
illustration of how to interpret the DID results reported for SACPA.  Briefly, assume that we are 
trying to estimate the effect of SACPA on some hypothetical cost.  Assume also that we obtain 
data  from  an  appropriate  source  and  estimate  that  for  the  SACPA  group  the  average  cost  per 
offender was $5,000 in the 30 months before the SACPA­eligible conviction and $3,000 in the 
30 months after the SACPA­eligible conviction. 
The  difference  between  the  pre­  and  the  post­period  is  $2,000.    This  scenario  illustrates  the 
standard pre­post design.  Here, the $2,000 cost reduction is attributed to the policy. 
But now assume the same analysis is performed on our comparison offenders.  Assume that the 
average  cost  per  offender  was  $5,000  in  the  30  months  before  the  equivalent  of  a  SACPA­ 
eligible  conviction  and  $4,000  in  the  30  months  after  the  SACPA­eligible  conviction.    This 
analysis is shown in Figure 14. 
For  offenders  in  the  comparison  group  the  difference  between  the  pre­  and  the  post­period  is 
$1,000.    This  represents,  in  this  case,  the  cost  reduction  (we  could  have  hypothesized  an 
increase) that we would have expected to observe in the absence of the law.  Thus, attributing the 
full  $2,000  reduction  illustrated  in  Figure  14  to  SACPA  (the  result  of  the  standard  pre­post 
design) would be misleading.  To estimate more precisely the impact of SACPA, we determine 
the cost difference that would have been expected had the law not been implemented.  Figure 15 
illustrates the DID estimate as being the difference between the $2,000 cost reduction observed 
among  the  SACPA  offenders  and  the  $1,000  cost  reduction  observed  among  the  comparison 
Fig 14.  Illustration of a Hypothetical Cost Module 

Dollars per offender 












The DID estimate has a clear interpretation.  The dollar value estimated shows us how much the 
average cost per offender differed under SACPA compared with what would have been expected 
if the law had not come into effect.  For the hypothetical cost module in this illustration, the DID 
estimate  leads  us  to  conclude  that  costs  under  SACPA  were  on  average  $1,000  lower  per 
offender than what average offender costs would have been in the absence of the law. 
Figure 15.   Illustration of a hypothetical difference­in­differences computation 

D ollars p er o ffender 











This approach was applied to the 8 cost areas described in findings section of the main report.  In 
that  section,  each  figure  gives  the  calculated  pre­ and  post­  values,  the  differences  within  each 
group, and the DID between the two groups. 


Appendix D:  Historical Context of SACPA Implementation 
The  context  in  which  the  SACPA  initiative  and  law  developed  merits  consideration  in 
understanding how implementation proceeded.  The SACPA legislation was prepared, to a large 
extent,  by  advocacy  groups  and  used  the  state  initiative  process,  thereby  bypassing  the  typical 
legislative process.  Opposition to the  initiative, especially  by  many within the criminal  justice 
system,  was  common.    Importantly,  little  opportunity  was  created  for  substance  abuse  and 
criminology  researchers  to  be  formally  involved  in  framing  the  law  and  proposing  empirically 
based  strategies  for  its  subsequent  implementation.  Additionally,  while  ADP  was  the  agency 
charged with overseeing SACPA, the responsibility fell to the counties to implement it locally. 51 
Accordingly, in the initiative insufficient consideration was given to case flow and efficiency and 
to  accountability  mechanisms  by  law  enforcement  (the  courts,  probation,  parole)  and  by  drug 
treatment  systems  at  both  the  state  and  county  level.    This  contributed  to  capacity  and  service 
issues  that  required  less  than  optimal  placement  for  some  offenders.    For  example,  lack  of 
residential program slots in many counties required that high drug­severity offenders were placed 
in outpatient care as the only primary alternative (a placement that may have contributed to the 
higher arrest and conviction costs found in the SACPA follow­up). 
Statewide,  more  consideration  should  have  been  given  to  the  capacity  of  the  law  enforcement 
and  drug  treatment  systems  to  accommodate  the  increase  in  the  number  of  offenders  requiring 
supervision, as required by the law, and of offenders requiring drug treatment.  Particularly at the 
county  level,  consideration  should  have  been  given  to  whether  drug  treatment  providers  were 
able  to  adhere  to  clinically  established  guidelines  and  best  practices  in  the  treatment  of 
substance­involved offenders. 52  Prior SACPA evaluation reports made several recommendations 
for  improving  treatment  outcomes  (e.g.,  placing  opiate­dependent  offenders  in  methadone 
maintenance  programs).    However,  stakeholders  did  not  optimally  implement  these 
recommendations  in  later SACPA  years.  The overall efficiency and efficacy of SACPA could 
have  been  enhanced  with  more  attention  to  resource  allocation  and  strategic  planning.    In 
forthcoming  years  of  SACPA,  continuing  system  improvement  is  required  to  address  these 


However, in the survey of county stakeholders, most respondents felt that the flexibility given to counties was a 
beneficial  element  of  the  implementation,  a  pragmatic  observation  given  the  realities  of  their  local  treatment  and 
supervision ecologies. 
ADP issued All County Lead Agency (ACLA) letters to promote best practices, but had little authority to require